2006年，为引导和扶持农业 “走出去”，商务部和农业部共同设计了新的农业援非模式——援非农业技术示范中心（以下简称农业中心），由时任国家主席胡锦涛在中非合作论坛北京峰会上对外宣布。广大非洲国家积极响应，纷纷向我提出援助要求，希望以此带动本国农业发展，缓解粮食安全问题。10年来，农业中心从无到有、从小到大，逐步呈现出以点带面、全面推进、快速发展的态势。今年是援非农业技术示范中心设立10周年，为总结经验教训、更好的推动援非农业合作、带动农业“走出去”，本文针对农业中心的成效、问题进行分析研究，并提出政策建议。

一、出台农业中心的背景情况

自上世纪60年代初至2006年，中国在非洲共援建了近200个农业项目，主要包括农场、农业实验站、技术推广站、农田水利和农业技术合作项目等。这些援非农业项目提高了当地农业发展水平，为多双边合作创造了较好的外部环境。执行上述项目的企事业单位，多是为了完成政治外交任务，在海外农业投资和商业化合作方面没有深入开展工作。在中方企业和专家撤离后，因受援国资金缺乏和管理水平低，多数援建农场、农技站项目只能维持2-3年，部分项目当年就停摆。援外主管部门曾采用优惠贷款+中方管理经营的模式，推动中资企业进行合资合作，多数项目经营未到达预期效果。援非农业项目呈现“政府给钱，项目持续；政府断奶，项目关闭”的状况，如何实现可持续发展成为老大难问题。

随着农业对外合作的深入推进，2006年6月商务部、财政部、农业部联合下发了《关于加快实施农业“走出去”战略的若干意见》。商农两部与时俱进，对援非农业项目提出了更高的要求“既要实现受援国充分受益、又要实现援助项目可持续发展、 还要推动农业‘走出去’”。 在承担服务政治外交的基础上，援非农业项目赋予了新的历史使命。在总结50多年农业援外经验和教训的基础上，商业部和农业部共同探索，将政府援助公益性与企业合作商业性有机结合，研究设计了援助项目的新模式——援非农业技术示范中心，以期引导和帮助涉农企业“走出去”，提高我企业国际竞争力，扩大海外农业投资开发规模，将农业中心的“小示范”与农业投资项目的“大示范”有机结合，共同推动提高东道国的农业发展水平和粮食自给能力。

二、农业中心的定位、指导原则和功能

为规范农业中心建设和运营，指导实施单位开展技术合作，商务部和农业部共同制定了农业中心的目标定位、指导原则和公益性职能，并将农业中心分为项目建设、技术合作和商业化运营等三个阶段进行管理。

（一）目标定位

农业中心的目标定位是，服务国家对外战略，促进双边关系；促进非洲国家粮食增产，改进农业技术，提升粮食安全水平；搭建企业境外发展的平台，推动农业“走出去”；把农业中心建成集试验研究、示范推广、人员培训、宣传展示于一体的基地，并实现可持续发展。

（二）指导原则

农业中心是新型援非项目模式，因此在运营指导原则上主要体现援外与农业“走出去”结合的理念。具体的指导原则为：一是政府引导，针对国别、区域特点和农业布局，因地制宜、分类指导，要将农业发展、农业资源合理开发利用和资源环境保护结合起来；二是市场运作，鼓励涉农企业参与对外农业援助，并在当地进行农业投资开发，以市场为导向，通过公司加农户的形式，推动当地农户与市场衔接，使生产、加工、销售等环节相结合，逐步实现产业化经营。三是科技支撑，建立科研合作机制，整合农业科技资源，加强科技创新和联合研发，强化科研成果转化和应用，加强农业科技人才培训，提升产业层次和产品质量；四是形式多样，坚持多元化发展，在条件成熟的受援地区逐步发展集种植、养殖、加工和销售等于一体的综合性农业中心。

（四）公益性职能

第一，试验研究功能。“农以种为先”，试验研究主要是进行农作物品种选育。农业中心需要从国内和国际上引进品种资源，进行品种适用性对比栽培试验，从中筛选出适合当地气候条件、符合当地饮食习惯、高产优质的水稻、玉米以及蔬菜品种。

第二，示范推广功能。引进种植技术、畜牧养殖技术、农机化技术、以及农产品加工技术等，结合受援国当地生产条件进行改造和完善，示范和推广简单易学、实用好操作、低成本的农业技术，要将提高受援国提高农业生产水平和增加农副产品供给作为示范推广的目标。

第三，人员培训功能。结合成功选育的品种和试验可行的农业技术，有效开展各种农业技术培训，提升受援国农业科研水平和技术水平。

第四，产业化发展功能。通过示范推广效应，逐步将当地农产品产前、产中、产后、加工和销售全过程有机衔接起来，形成产业化运作和规模化生产，实现农业中心可持续发展。

（五）三阶段运营管理

农业中心分为项目建设、技术合作及商业运营（即可持续发展）三个阶段运营管理，援款支持项目建设和技术合作阶段的费用，商业运营阶段将依靠农业中心自身产生的经济效益，实现可持续发展。

一是建设阶段，中国政府援建项目的必要设施，如办公、培训、生活、生产等用房，平整试验示范田、修建田间道路和灌溉设施等，提供一批仪器设备和农业生产机械。

二是技术合作阶段，在项目建成后的三年期间，中国政府提供援款支持，用于维持项目的正常运行，主要包括农用物资费、试验研究费、中国专家费和非洲学员培训费，实施单位需要与受援国农业部门共同开展示范推广和培训。

三是商业运营阶段，中国政府不在拨付援款，由承担农业中心运营的企事业单位自主投资，进行产业化开发和商业化运营，同时还要继续开展研究、推广、培训等公益性工作，持续性发挥社会效益和政治外交影响

三、农业中心的运营成效

自2007年起，商务部委托农业部开展了农业中心项目可行性考察、实施单位评审、技术合作方案评审以及监测评价等。截止2016年7月底，援非农业技术示范中心总计25个，其中19个农业中心处于技术合作期和商业化运营期，6个农业中心处于在建和论证阶段。农业中心实施单位均由省级政府推荐或省级商务和农业部门联合推荐，按照以省包国的原则，支持农业中心的运营和可持续发展。

援非农业技术示范中心的国别、实施单位、进展情况

	国别	实施单位	进展情况	试验和示范品种
1	莫桑比克	湖北农垦集团	商业化运营	水稻、玉米和蔬菜
2	苏丹	山东外经集团	商业化运营	棉花、玉米、小麦、油葵和蔬菜
3	利比里亚	湖南隆平高科公司	商业化运营	水稻、玉米和蔬菜
4	贝宁	中国农业发展集团	商业化运营	玉米、蔬菜，蛋鸡
5	刚果（布）	中国热带农业科学院	商业化运营	木薯、蔬菜和玉米，蛋鸡
6	赞比亚	吉林农业大学	商业化运营	大豆、玉米、小麦和食用菌
7	津巴布韦（第1个农业中心）	中机美诺公司	商业化运营	小麦和玉米，农机使用
8	多哥	江西华昌国际公司	商业化运营	水稻、玉米和蔬菜
9	坦桑尼亚	重庆中一种业公司	商业化运营	水稻、玉米、蔬菜和香蕉，蛋鸡
10	卢旺达	福建农林大学	商业化运营	菌草和稻谷，桑蚕
11	南非	中国农业发展集团	技术合作	鲶鱼和罗非鱼
12	喀麦隆	陕西海外投资公司	技术合作	水稻、玉米、木薯和蔬菜
13	埃塞俄比亚	广西八桂公司	技术合作	玉米、高粱和蔬菜，肉牛和鸡
14	乌干达	四川华侨凤凰集团	商业化运营	淡水鱼
15	马里	江苏紫荆花纺织有限公司	停工	水稻、玉米、肉牛
16	毛里塔尼亚(种植业中心)	黑龙江燕林庄园科技公司	技术合作	水稻、玉米、肉蛋鸡
17	毛里塔尼亚(农业中心)	宁夏金福来羊产业公司	技术合作	奶牛、肉牛
18	安哥拉	新疆生产建设兵团	基础设施建设	水稻、玉米、蔬菜
19	马拉维	青岛瑞昌棉业有限公司	技术合作	水稻、玉米、棉花
20	刚果（金）（第1个农业中心）	中兴能源有限公司	技术合作	玉米、蔬菜、饲料
21	中非	山西国际公司	战乱暂停实施	水稻、玉米、蛋鸡
22	赤道几内亚	江西赣粮实业有限公司	技术合作	水稻、玉米、蔬菜
23	刚果(金)（第2个农业中心）	浙江华友钴业公司(拟申报单位)	待可行性研究	待定
24	津巴布韦（第2个农业中心）	安徽农垦集团(拟申报单位)	待提交立项建议书	待定
25	尼日利亚	中地海外公司(拟申报单位)	待提交可研报告	待定

 

农业中心在促进非洲国家农业发展、配合经济外交和带动我农业“走出去”等方面发挥了积极作用，受到受援国和国际组织的赞扬。农业中心已成为我优势外交资源和南南合作的“知名品牌”。运营成效主要体现在以下三个方面：

（一）促进了受援国农业发展，增加当地农民收入

处于技术合作和商业化运营阶段的19个农业中心，累计试验研究和选育了1400多个农作物品种，推广了近130项实用农业技术，培训技术人员超过万余人次。选育的农作物品种产量比当地品种普遍高2-3倍。例如莫桑比克农业中心选育的金优402水稻亩产达到716公斤，比当地水稻品种产量高6倍，选育的旱稻品种亩产也达到400公斤。苏丹农业中心引进了国内转基因棉花品种Seeni1（中国1号），通过了苏丹国家品种审定委员会的批准，在当地推广面积达115万亩，占苏丹棉花种植面积的91.4%（2014年统计数据），平均亩产增加3.3倍，农民净收入增长5.2倍。“Seeni1”棉花品种及配套种植技术在苏丹全国推广，使其曾急剧萎缩的棉花产业快速复苏，带动了棉花出口，苏丹农业部长穆塔阿菲誉为“苏棉花种植业的技术革命”。

（二）带动我涉农机构赴非洲进行农业投资开发

农业中心累计推动近60家涉农企事业单位赴非洲投资开发农业，三家农业中心的实施单位正在投资建设境外农业经贸产业园区，大大提升了我在非洲的农业投资规模；带动了约1.2万吨的化肥、农药和种子和5400多台农机具出口，促进了中非农业贸易发展。例如，莫桑比克农业中心的实施单位湖北农垦集团，带动湖北省8家企业在莫投资开发了6个农场，种植面积达27万亩。马拉维农业中心的实施单位青岛瑞昌棉业公司，在马拉维累计投资2000多万美元，带动了10万农户种植棉花，建设了2个棉花轧花厂、1个棉籽榨油厂、1个纺纱厂和运输车队，加之农业中心投资建设的棉种加工厂，形成了种植、加工、销售一体化的棉花产业链。该公司经营的棉花占马拉维市场份额的60%。

（三）农业中心商业运营取得一定成效

进入商业运营阶段，农业中心要靠自身收入来维持其公益性职能，逐步实现可持续发展。多数农业中心进行了有益的尝试，主要有四种途径获取收入：

一是销售农业中心生产的种子和农畜产品。如苏丹、莫桑比克农业中心分别销售棉花和水稻种子，埃塞俄比亚、刚果（布）、贝宁、坦桑尼亚农业中心销售蔬菜、鸡蛋等，坦桑尼亚、赞比亚、莫桑比克农业中心销售稻米、玉米等粮食。

二是开展技术服务和委托加工，收取相关费用。如苏丹农业中心代加工棉花种子，赞比亚、津巴布韦农业中心开展代耕和农机租赁服务，多哥农业中心代加工稻米、玉米。

三是获取受援国及相关项目经费资助。由于认识到刚果（布）农业中心对当地农业技术进步起到巨大推动作用，刚果（布）农业部每年拨付农业中心一定配套资金，2013年拨款额度近500多万人民币（折合）；南非农业中心技术合作结束之后，后续运行费将纳入南非政府财政预算，仍有原实施单位运营；如莫桑比克、贝宁农业中心获得了国家科技部等项目资金资助。

四是农业中心作为产业链的一个环节，获取实施单位在受援国农业产业化经营的收入。如山东外经集团借助苏丹农业中心作为平台，在当地建立了棉花品种试验审定、原种和良种生产加工、棉花种植、轧花加工的全产业链，通过全产业链经营收入反哺农业中心公益性职能的费用支出；湖北农垦借助莫桑比克农业中心在试验品种技术、培育农工和技术人员、优化投资环境等方面的作用，与万宝公司合作开展粮食生产加工项目，与禾丰集团合作开展水稻、棉花、甘蔗生产加工项目，共同获取农业产业化开发收入。

四、农业中心存在的问题

在农业中心建设和运营过程中反映出一些问题，影响了援助效果，需要我们在今后工作中不断改进和完善。

（一）受援国相关配套措施不兑现，在建设和运营过程中造成一定困难

根据援外项目规定，受援国负责将农业中心建设用地和农田范围内的地上和地下障碍物清除，将供水、排水、电力、能源及通讯等管线接至农业中心用地范围内中方指定的位置；修建农业中心用地周边的市政道路至城市主干道，保证施工机械、设备、材料的运输及项目建成后的交通要求和疏散要求。由于自身财力有限，大多数受援国政府无法完成上述基建工作，增加了农业中心项目的建造成本和施工难度，延长了建设期。此外，一些受援国参加项目运营管理的政府官员寻租现象较多，将农业中心视作“唐僧肉”，千方百计的运用各种方式谋取私利。

（二）部分实施单位“等靠要”思想较重，影响了农业中心的商业化运营

部分实施单位对农业中心商业运营的重要性和紧迫性认识不到位，只想吃优惠政策饭，“等、靠、要”思想较重，仍希望以商业运营条件不具备为由，继续申请援款资助。一些农业中心实施单位没有明确的长远发展规划，或是规划设计不周、思路不清、可操作性不强，或是商业运营方案没有进行经济合理性、技术可行性、风险可控性的全面充分论证。这造成了技术合作阶段与商业运营阶段的工作脱节，致使援助项目推动企业“走出去”的目标未能完全实现。

（三）农业中心对人才要求较高，目前援外津贴难以吸引优秀的人才

农业中心同时融合了公益性与商业性，对运营团队素质要求较高，必须是懂技术、会经营、善管理的复合型人才，且有对外交往经验或可以用外语独立开展工作。假定农业中心负责人是正高级职称，按照援外规定，只能拿到津贴1660美元/月，加上二类艰苦地区补助400美元/月，年收入折合人民币约16.3万元。但实际上在市场上招聘达到上述要求人才需要年薪30-35万元，薪金收入的差距难以靠传统政治思想工作维持其运营团队的稳定。加之部分地方政府对农业中心重视程度不够，未形成政策扶持。实施单位只能用自有资金来弥补薪金待遇的差额，或者是降低人才招聘标准，农业中心运营效果必然存在较大差异。

（四）农业投资风险大、国内补贴拿不到，影响农业中心投资开发的积极性

首先，农业是弱质产业，非洲农业项目面临投资风险高、前期投入大、沉淀资本多、回报周期长、自然灾害影响大、投资效益低等不利因素。其次，我国农业企业整体实力不强，抗风险能力较差，国际化经营经验和人才不足。第三，实施单位在海外投资开发农业，无法享受国内农业补贴，农产品进口配额受限，融资贷款必须是内保外贷。此外，少数受援国农业资源有限，市场容量小或壁垒严重，交通运输成本高，投资空间有限。上述问题造成农业中心实施单位在投资开发方面裹足不前，尚未建立农业产业链，在市场调研、商业运营、寻找合作伙伴以及投资开发等方面无实质性进展。实施单位未能将自身经营与农业“走出去”战略有机结合。

（五）技术推广不到位、沟通不畅，对外造成一些不良影响

部分实施单位对农业中心公益性功能理解不到位，对示范推广、培训工作重视不够，也未能调动受援国企业和农民参与合作、共享技术红利的积极性。由于语言和文化差异，有的农业中心实施单位与当地农业部门沟通交流不畅，逐步形成了自我封闭、作坊式管理。在农业中心运营过程中，不自觉的将其矮化为中资企业农副产品供应基地，变成自娱自乐的农业孤岛、非洲版的农家乐，部分受援国农业部门对此有异议，造成了一些不良影响。

五、农业中心改进的政策建议

（一）围绕农业资源开发，选择农业中心的国别和区位

为推动农业“走出去”，新农业中心应主要选择农业资源丰富的国家，政局稳定、投资保护机制健全、农业投资政策优惠、政府有能力落实配套资金和优惠政策措施的国家给予重点考虑。农业中心应考虑设在当地主要农区或首都等大城市周边，具备良好的水、电、路、通讯等基本生产和生活条件，周边有适合投资开发的土地资源，为商业运营阶段的生产和销售创造有利条件。一些农业资源匮乏、农业开发难度较大、政府配套能力差、交通运输不便的国家，如提出农业援助请求，可考虑使用传统的技术合作项目模式提供农业援助。

（二）多措并举、集中资源，围绕农业中心加大支持力度，

首先，配套建设基础设施，在援建铁路公路、港口码头、水利设施时，要将农业投资开发的因素纳入到工程项目设计中，尽最大可能为农业项目创造有利条件；其次，向受援国派遣的高级农业专家、农业技术组和农业志愿者要协助农业中心开展工作，例如提供技术支持和政策咨询，收集农业投资所需的信息；第三，在开展援外培训时，重点向农业中心所在国的农业部门倾斜，以期通过培训农业官员和技术人员，改变观念、提高认识，认同中国农业发展理念，了解和掌握先进实用农业技术；第四，推动与受援国签订农产品检验检疫、签证便利化、避免双重征税等政府间协议，为企业投资创造便利条件；第五，按照以省包国的原则，督促推荐实施单位的省级政府部门，积极帮助申请农业对外合作项目补贴，降低运营成本。

（三）市场导向、企业主体，选择有实力大中型企业运营农业中心

为实现农业中心可持续发展，应坚持市场导向、企业主体原则，实施单位应是大中型企业，要具备以下四个条件：

一是在受援国有成功的项目运作经验，可避免一些不必要的前期市场调研费用、受援国政府关系协调成本和处理当地社会矛盾的“学费”；

二是有强烈的海外农业投资愿望，实施单位有其内在需要，例如涉农企业需要在受援国建立农业原料生产基地，非农企业[1]希望以农业投资作为企业社会责任，解决当地农产品供给和劳动力就业问题；

三是有较强的经济实力，可以消化农业项目投入大、风险高、效益低的不利因素，农业企业可以通过建立农业产业链获取投资收益，非农企业通过建筑工程、工业、商贸等获取收益、对冲风险；

四是自身有较强的农业技术，或者与有农业技术优势的机构组成联合体，共同运营农业中心。

（四）投资在前、援款在后，改变农业中心援款支持模式

原来援外项目资金拨款方式是，在企业中标农业中心项目后，国家支付其建设费用，在竣工验收合格后，再支付其运营费用。这种模式造成少数农业中心实施单位躺在国家援款上过舒服日子，不愿兑现投标农业中心项目时承诺的农业投资开发。鉴于此，一方面，要优先考虑在受援国已经投资农业项目且经济效益较好的企业，运营农业中心。这些企业承担农业中心工作，可降低其农业项目运营成本，加强其与政府的紧密合作关系，会更加负责任的运营好农业中心，这也符合“有恒产值有恒心”经济理论。另一方面，改变传统的援款支付模式，实施企业在支付质保金或提供银行履约保函后，先垫资运营农业中心，开展技术合作，待援外和农业主管部门考核确认后，再支付援款，避免实施企业在技术推广、培训等公益性工作上打折扣。

（五）一国一策、区别对待，对现有农业中心实施单位进行整改

第一，农业中心运营效果好，受到受援国政府欢迎，所推广的新作物品种和新种植技术效果好、农民增收致富快，实施单位在新农业中心项目投标时加分，优先考虑进入投标企业的短名单。

第二，农业中心运营存在一定的问题，责令实施单位限期整改，如仍整改不力、达不到预期效果的，则商请曾经推荐实施单位的省级政府，在本省范围内遴选和推荐其它企业，商务部通过招标方式予以更换。如更换的企业仍无法较好的运营农业中心，则可考虑五年内暂停该省政府推荐农业中心实施单位投标，请其它省级政府另行推荐实施单位。

第三，如农业中心所在国家的农业资源有限，市场空间有限，则考虑将其转化为技术合作项目，或者通过其它比较稳妥的方式终止项目。

 

                         （秦路 发表于《国际经济合作》2016年第8期）