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对贸易战影响下美国农业部出台国内农业救助措施的简要分析
发布日期: 2018-09-29 发布单位: 农业农村部对外经济合作中心 浏览量:

    

  美国农业部长桑尼普杜于美国时间827日宣布了美国农业部受权总统制定的一项以保护农业生产者利益的短期救助措施。美国农业部将帮助补助农民应对来自外国的农产品进口关税报复行为造成的贸易损害。同时声称这项总额高达120亿美元的补贴救助措施,是与美国应承担的世界贸易组织义务相一致的。

  一、救助措施。这项救助措施将帮助美国农业生产者应对目前美农产品国际市场不畅及缓解由此连带的生产者困惑和压力。该项救助措施一经推出,在美国财政赤字高企不下的情况下,并不被美国农民和对美国政策关注人士所看好。措施主要包括以下三方面:

  (一)生产者补贴。美国农业部的农业服务机构Farm Service Agency FSA)将通过管理市场促进计划(MFP),从201894日起向玉米、棉花、奶制品、猪、高粱、大豆和小麦生产商提供补贴。如果有必要,将在未来几个月宣布进一步支付补贴款项。

  (二)销售环节补贴。美国农业部的农业营销服务Agricultural Marketing ServiceAMS)将管理一项食品采购和分销计划,以购买高达12亿美元的大宗商品,不公平的报复行为。美国农业部的食品和营养服务(FNS)将通过诸如紧急粮食援助计划(TEFAP)和儿童营养计划等营养援助项目分发这些商品。

  (三)拓展新的农产品市场。美国农业部通过外国农业服务 Foreign Agricultural Service’s FAS)农业贸易促进计划(ATP),将提供2亿美元用于发展美国农产品的国外市场。该计划将帮助美国农业出口商识别和进入新市场,并帮助减轻其他国家限制的不利影响。

  二、救助措施效果分析与预测中美互征额外关税以来,美国出口影响最大的农产品当属两大品种:高粱和大豆。中国是美国高粱和大豆的第一大买家,中国海关数据显示,2017年,中国进口大豆约9554万吨,其中来自美国的大豆约占中国进口总量的34.4%,进口量为3290万吨。今年4月以来中国几乎完全退出美国高粱和大豆的出口市场,导致两者价格大跌10%-20%,美国农民深受影响。

  (一)近期效果——要贸易,不要受限式救助,是美农民的呼声。本次美国农业部补贴救助政策的原则之一就是受损大的多补贴。从大豆、玉米、棉花三个品种的补贴差异来看,差距比较显著,对大豆补贴明显高于玉米、棉花,说明美国此次补贴的主体主要就是美国豆农。补贴实施中附带限制补贴品种、限定补贴范围、限定补贴比例以及申请补贴农户需提前满足农业可持续生产等前提条件。一般农民对次反映为,要贸易,不要受限式救助。

  (二)中期效果——充满不确定性。一是措施和补贴资金随美国国会中期选举的临近,对坚持经济全球化的观点会增加,以及持续补贴所增加对美政府开支的压力不断加大而提高反对贸易战的声调。二是随美国对多个经济体的能源强硬政策,导致多个国家纷纷减持美国国债,导致美国政府预算会转移抵补美债被减持后的空位,从而加大美国政府继续实施救助措施的资金开支压力。在上述影响救助措施持续加大力度实施补贴的同时,也客观存在艰难支撑的条件。三是另有加征进口国外商品关税新增收入,专项作为美国内受损产业补贴的资金来源条件等,也使美政府持续补贴以配合企求提高中期选举的支持率的可能同步加大。

  (三)后期效果——中美农产品贸易摩擦的发起方美方仍有一定韧性。综合来看,在美国对外践踏多边贸易体制后,一手制定实施面向其国内的产业救助措施,又一手梳理美国对有关主要贸易国的双边体制的意图看,其有集中力量应对主要贸易对象国实施贸易摩擦进入对峙策略的意图。对此预计,美国对挑起的包括对华主要国家在内的贸易对峙将进入有一定韧劲的对峙期。

  从该救助措施表述中提到的“这只是第一轮补贴计划,如果后期相关产品价格继续下跌,美国农业部还会出台第二轮补贴措施,同时不排除加大收储力度”。

  客观来看,美国在主动挑起对主要贸易国的关税壁垒和一系列违反多边贸易协定框架义务的做法后,在国内外推行对贸易单边主义和美国优先的贸易霸权的反对声中,也开始冷静思考和修复对部分国家的双边贸易关系。近期开始同墨西哥、加拿大等地缘政治与双边贸易相重的国家新修贸易规则,此举疑为减轻美国与多国间相互加征贸易关税的负担,扭转美国多头对外、四面树敌的贸易战被动局面。相应预计其将集中应对我国等主要国家贸易战并有可能进入战略对峙期。

  三、美方救助措施的实施对中方已出台反制措施的影响评价。

  (一)本次美方实施拓展新的农产品市场计划,将使部分原以直接销售方式进入我国的农产品,改变销售渠道和方式,绕开我对美农产品关税反制而借道进入我国市场。现有销往我国的农产品主要有跨国公司经销形式的销售网络和部分生产者直接销售两种方式。在我国对大豆等主要农产品的刚性需求,短期难以通过减少对国外供应的依赖的情况下,美国大豆等受制我国对美进口农产品加征关税等反制措施下,原本从美国直接销往我国的农产品势必会转换进入我国的渠道。加之,本次,美国出台拓展新的农产品市场计划,其主要意图将为这部分直接方式的农产品寻找中国以外的销售市场。

  (二)本次用于生产、加工环节和市场开拓方面的救助措施,难以改变近年来美国等国原为持续出口我国农产品市场所做的生产耕种布局方面的调整,出现大船难掉头的尴尬境况,会延续贸易战中僵持局面。从美国大豆等主要贸易战涉及品种生产、消费和分析看,主要有:

  一是主要大宗农产品短期种植品种结构耕种调整有难度,也没有经济收益上的驱动。2018年美国大豆、玉米播种面积分别为3624万公顷和3363.5万公顷,大豆播种面积为历史第二高水平,也是40年来播种面积首次超过玉米。另外,从上述两个品种的中资调整内在经济动力几乎没有,主要缘于二者比较效益(种植投入包括相对不变的固定投入、年度种植受自然、人文环境变化的可变的运营投入;对比它们的产出收购价格后所计算的初步收益)相差无几(部分年份计算平均种植收益为负,五大湖沿岸等大豆玉米主产区为盈利),再有市场经济体制下农业生产者的种植安排,主要有生产者自主安排。

   

  二是全球初级农产品的生产消费需求调整难。大豆、玉米等主要作为需加工的初级农产品,其需求变化还需受制加工产业链和生产消费产业配套才可引起需求国家和区域性的变化。而目前全球区域消费需求和全球加工产业链格局难以短期调整。现实是我国拥有全球最完备的大豆加工产业链与美国只能生产消费其大豆产量的40%左右,销往我国占其产量的30%,另外近30%销往其他多国。

  上述两个格局变化与强化影响了美国大豆等相对稳定的种植结构格局,即大豆种植面积的调整,并非为短期的价格收益,而是为了中长期的占据中国等主要需求国的大豆市场地位。也正因此,分析认为美国种植结构中期难以调整,短中期我对美大豆贸易反制措施也必将是美国对我反制的主要痛点之一。

                   

   

  (美大合作处  申硕供稿)