2016年9月，中哈两国政府签署了《关于“丝绸之路经济带”建设与“光明之路”新经济政策对接合作规划》（简称《规划》），此规划是“一带一路”框架下签署发布的第一个双边合作规划。《规划》提出“加强交通运输、工业、农业等领域深度合作”，为两国农业合作指明方向，提供了基础设施、资金、政策等软硬件保障。另一方面，开展两国农业合作，打造共商、共建、共享的民生项目，将不仅有利于提高哈萨克斯坦农业竞争力，提升农民收入和人民生活水平，提高区域粮食安全保障水平，还有利于提振沿线国家对“一带一路”倡议的信心，丰富“丝绸之路经济带”建设与“光明之路”新经济政策的内容，最终实现深化两国政治互信、增进两国人民友谊。 

　　一、中哈农业合作面临的新形势 

　　（一） “丝绸之路经济带”建设与“光明之路”新经济政策“对接的背景 

　　哈萨克斯坦共和国地处欧亚大陆的“中心地带”，是世界上最大的内陆国，国土面积和经济总量居中亚地区首位，作为与我国边界线最长的中亚邻国，哈萨克斯坦是我国的友好邻邦和全面战略伙伴，两国具有良好的政治、经济、文化合作基础。2013年9月7日，习近平主席在纳扎尔巴耶夫大学发表演讲时，首次提出共同建设“丝绸之路经济带”倡议，哈方给予积极响应，纳扎尔巴耶夫总统表示哈方完全赞同习近平主席提出的建设“丝绸之路经济带”战略构想，愿同中方加强经济、交通、人文互联互通，共同构筑新的丝绸之路。2014年11月，纳扎尔巴耶夫总统提出“光明之路”新经济政策，中方也给予充分肯定。为了落实两国元首共识，2014年12月14日，在李克强总理和哈萨克斯坦总理马西莫夫见证下，国家发展改革委与哈萨克斯坦国民经济部签署了《关于共同推进丝绸之路经济带建设的谅解备忘录》，双方商定，深入探讨“一带一路”倡议与哈萨克斯坦“光明之路”新经济政策内涵，以合作编制战略对接文件为抓手，推动新时期两国合作。2015年12月14日，中哈总理签署的《中华人民共和国政府和哈萨克斯坦共和国政府联合公报》明确提出，“尽快启动‘丝绸之路经济带’建设与‘光明之路’新经济政策对接合作规划联合编制工作”。2016年9月，中哈两国政府签署了《关于“丝绸之路经济带”建设与“光明之路”新经济政策对接合作规划》。 

　　（二）“丝绸之路经济带”建设与“光明之路”新经济政策的内涵 

　　“光明之路”新经济政策的核心是通过改善哈国内基础设施建设、打造欧亚大陆交通运输枢纽，并以此带动哈国内交通物流、工业生产和能源等领域的全面发展，使其成为拉动哈经济发展的新引擎。除了基础设施之外，加强社会事业发展、支持中小型企业发展等也是“光明之路”新经济政策的重要内容。“光明之路”之路新经济政策重点在于基础设施，但在总统咨文中也提出，其他重点战略规划将继续实施，如“哈萨克斯坦——2050”战略。“哈萨克斯坦——2050”战略是哈国内发展的最重要战略，提出“必须实现现代大规模农业现代化”、“大大提高粮食产量”。因此，发展农业也是当前哈萨克斯坦国内重要战略。 

　　“丝绸之路经济带”建设的核心内容是在沿线国家政府机制的协调下，多方向与多路径联通亚欧大陆，最终促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，深化区域合作，共同打造区域经济合作新架构。“丝绸之路经济带”沿线国家大部分是经济不发达的农业国家，开展农业合作，保障粮食安全，建设利益共同体和命运共同体，也是推进“一带一路”倡议的重要内容。“光明之路”新经济政策和“丝绸之路经济带”建设理念相近，目标契合，具有较强的互补性。 

　　二、中哈农业合作机制 

　　农业是中哈两国的基础产业，且在国民经济中的地位不断提高。中哈两国农业合作在机制、农产品贸易、科技等领域已经具备良好基础。两国农业的深化合作，将进一步丰富“光明之路”与“丝绸之路经济带”政策的对接的形式。另一方面，中哈战略政策的对接将为实现两国农业发展战略目标提供有力保障。 

　　（一）有利于实现“光明之路”新经济政策民生目标 

　　哈萨克斯坦农业资源丰富，并一向重视农业发展，农业是哈萨克斯坦领导人的票仓工程和民生工程。近几年，哈萨克斯坦努力降低对石油经济和俄罗斯的过度依赖，希望从传统单一能源经济转型到交通、农业等多元化新经济模式。哈在历史上曾是中亚地区最大商业过境运输枢纽，哈希望恢复这一历史地位，成为连接欧亚的特殊桥梁^[1]。在农业领域，哈希望通过发展过境物流，带动本国小麦、棉花、食用油等大宗优势农产品的出口，哈政府还希望中国在农业技术合作方面给予其支持，实现其“光明之路”新经济政策在改善民生方面的目标。 

　　（二）有利于提振“一带一路”倡议的信心 

　　哈萨克斯坦是我国“一带一路”倡议的首倡之地，也是“一带一路”建设的重点支点国家之一，加强与哈萨克斯坦的合作，对全面推进“一带一路”建设具有重要示范带动作用。哈萨克斯坦政府重视农业发展，且哈国内农业资源丰富，区位优势显著，农业科技基础条件较好。中哈有良好的农业合作基础，在上合组织等多边机制下开展农业合作，建立了中哈蝗虫防治合作等农业科技合作机制，中哈农产品贸易占中国与中亚五国农产品贸易的50%。农业合作是中哈互有诉求的行业，是“一带一路”利益共同体和命运共同体的最佳结合点。开展中哈农业合作，对接两国发展规划，在哈萨克斯坦打造几个典型的样板工程，有利于提振沿线国家对“一带一路”倡议的信心。 

　　（三）农业合作有利于丰富“丝绸之路经济带”和“光明之路”政策对接的内涵 

新疆与哈萨克斯坦有7个一类陆路口岸相通，是中哈农产品贸易的主渠道。新疆边境口岸设立了一系列对哈农产品贸易的特殊政策，近年来，中哈在促进贸易便利化方面开展了积极探索和创新。巴克图口岸是唯一开设农产品快速“绿色通道”的陆路口岸，阿拉山口口岸、巴克图口岸、吉木乃口岸和霍尔果斯口岸成为新疆进口粮食指定口岸。中哈霍尔果斯边境合作中心是中哈两国元首达成共识的国家战略项目，是第一个跨境的经济贸易区和投资合作中心。新疆与哈萨克斯坦搭建了边境地区农产品贸易平台，定期在新疆举办的中国-亚欧博览会得到《规划》认可，将支持继续开展活动。新疆与哈萨克斯坦在促进农产品贸易和投资便利化方面积累了丰富经验，丰富“丝绸之路经济带”和“光明之路”政策对接的内涵，将为其他非农领域合作提供借鉴。 

　　三、中哈农业合作的新机遇和挑战 

　　（一）机遇 

　　1.农业战略地位不断提高 

　　中哈两国都将农业置于重点优先发展领域。中国国内连续十三年将中央一号文件聚焦农业发展，国家“十三五”规划提出“推进农业走出去，参与国际农业开发，特别是要加强与‘一带一路’沿线国家的农业合作，提高合作利用国际农业资源能力”。 

　　哈萨克斯坦“光明之路”新经济政策提出，继续其正在实施的农业发展战略[2]，在2015年拨付200亿坚戈（约1.09亿）用于补充支持农工综合体经费，其中，115亿坚戈（约0.62亿美元）用于发展育种畜牧业，提高畜牧业产量和产品质量。“哈萨克斯坦—2050”战略的哈国内最重要的发展战略，此战略将发展粮食产业作为7个主要任务之一。“农业经营—2020”提出，通过制定新财政政策，提升农产品质量，深化农业保障体制改革，提高国家对农业调控效率来促进农产品加工业和食品工业的发展。《2013-2020年哈萨克斯坦农产品加工业综合体发展战略规划》，提出2013-2020年中央及地方财政将通过税收减免近3万亿坚戈（约163亿美元），支持农产品加工业的发展。中哈一系列农业优先发展政策为农业发展提供了有力政策、资金保障，农业发展迎来了前所未有的机遇。 

　　2.基础设施不断改善 

　　基础设施对农业农产影响比较大，无论种植环节还是物流运输环节。“丝绸之路经济带”建设和“光明之路”新经济政策对接将交通基础设施建设作为首要合作重点，以改善互联互通条件，提高运输能力，降低运输成本、简化过境程序为目标，提出进一步畅通中国-哈萨克斯坦-西亚、中国-哈萨克斯坦-俄罗斯-西欧和中国-哈萨克斯坦-南高加索/土耳其-欧洲交通走廊，这将为两国扩大农产品贸易和投资提供硬件保障。 

　　3.保障措施逐步完善 

　　《规划》明确农业领域合作方向，将农产品贸易、纺织工业现代化、现代化食品加工业作为未来合作重点，支持传染病疫情信息交流、中国-亚欧博览会等框架下的活动等，并在标准互认、税务磋商、金融合作等领域的合作提出了全方位保障措施，为两国企业合作提供更为完善的政策保障。《规划》为中哈大型农业投资项目提供良好的机制、政策和资金保障，降低农产品贸易和物流成本。 

　　4.“走出去”需求日益提高 

　　我国国内农业资源约束日益明显，国内农业增量提质受限。十八届五中全会支出，探索实行轮耕休耕制度试点，加快推动农业走出去。2016年12月召开的中央农村工作会议明确提出了我国的农业发展要“促进农业农村发展由主要满足‘量’的需求，向更加注重满足‘质’的需求转变”，表明未来的农业发展方式将由“过度依赖资源消耗”向追求“绿色生态可持续”转变。因此，农业可持续发展越来越需要统筹国内外两个资源、两个市场，为农业走出去带来了机遇。哈萨克斯坦土地资源丰富，人居耕地面积约1.4公顷，排名世界第二。对哈开展农业投资将为国内轮耕休耕的可持续发展政策提供资源空间。 

　　（二）挑战 

　　1.大国因素的消极影响 

　　哈萨克斯坦地理区位重要，美、俄等大国政治势力盘根错节、互相牵制，欧盟、日韩等国家在中亚经济影响也较大。在交通基础设施方面，俄罗斯主导的西伯利亚大铁路已有一个世纪之久，俄不愿失去其传统的势力范围。“丝绸之路经济带”建设与“光明之路”新经济政策对接可能对欧亚地区产生巨大的经济及地缘政治影响，招致传统政治、经济大国的不满。 

　　2.农业投资的敏感性 

　　农业投资，特别是种植业投资需要占用较大面积的土地，土地问题往往涉及领土和资源问题。哈萨克斯坦生态环境较恶劣，沙漠化、盐渍化严重，对自然生态环境的保护意识较强，相关法律也较完善，“光明之路”新经济政策也提出了 “实现绿色经济、生态稳定发展”的目标。我国企业境外投资往往还习惯采用传统的化肥、农药高投入、高产出的生产经营方式。哈民众对中国企业的农业投资特别谨慎，担心高密度的化肥和农药使用将会导致土壤质量的严重退化，并发生过反对中国农业投资的游行活动。随着“丝绸之路经济带”建设与“光明之路”新经济政策对接，必将有更多的企业赴哈开展农业投资。然而，树大招风，中国农业境外投资常遭到一些舆论的中伤和环保主义者的反对。如何处理好企业投资利益与哈国政府和民众对资源环境保护的问题，需要政府进一步加强监管和企业自我约束。 

　　3.农产品质量标准不一致 

　　哈萨克斯坦消费者受欧洲及俄罗斯消费观念的影响，对农产品的质量及安全问题关注度较高，对自中国进口的农产品的安全性质量信任度不高。目前，中哈关于农产品质量管理尚未建立比较稳定、相互认可的合作机制和监管机制。因此，《规划》中提出“双方愿继续开展食品药品监管合作”和“创造良好的认证结果互认条件”。但随着物流贸易基础设施改善，中国对哈农产品出口数量将大大增加。如何加强出口产品监督和认证结果互认仍需要不断探索。 

　　四、中哈农业合作定位 

　　哈萨克斯坦不仅是我国农业向西走出去最主要的目标国，而且也是我国农业走向中亚、西亚乃至东欧和欧洲的重要节点、集散中心、示范区，在“一带一路”建设中具有重要的战略地位和作用。未来可将中哈农业合作打造成“一带一路”农业合作的典范和样板，推进哈萨克斯坦建成中国与“丝绸之路经济带”倡议国家农产品贸易和农业生产物资贸易的集散中心。 

　　（一）“丝绸之路经济带”建设与“光明之路”新经济政策对接示范项目 

　　立足哈萨克斯坦在“丝绸之路经济带”上的地缘优势和农业资源优势，依托目前中哈多边、双边农业合作机制和农业合作的基础，发挥新疆及西部省份优势，依托亚欧博览会、西博会等农产品信息共享平台，借机“一带一路”倡议，以保障区域粮食安全为核心，以农产品贸易合作为基础，以农业科技合作和农业投资合作为两翼，借机“丝绸之路经济带”倡议和“光明之路”新经济政策，建成几个落实“丝绸之路经济带”倡议与“光明之路”对接的示范项目，将中哈农业合作发展成为中国与中亚国家，乃至“一带一路”沿线国家互利合作的典范。 

　　（二）建成“丝绸之路经济带”沿线重要农用物资贸易物流集散枢纽 

　　哈萨克斯坦与周边国家拥有众多的通商口岸^[3]，是中国农产品及农业物资走向中亚、西亚、欧洲市场通道。同时，中国也是哈萨克斯坦农产品进入南亚、东南亚的重要通道。未来依托新亚欧大陆桥的交通物流和合作机制基础，围绕“丝绸之路经济带”和“光明之路”新经济政策对接的铁路、公路、航空、信息等基础设施，在农产品主产区和交通关键节点地区，建设几个大型农产品和农业生产物资仓储物流贸易中心，将哈萨克斯坦打造成未来中国与“丝绸之路经济带”国家农产品和农业生产物资贸易的聚集地。促进建成从铁路到海路亚欧大陆粮食大通道。 

　　五、中哈双方农业合作的建议 

　　“丝绸之路经济带”建设与“光明之路”新经济政策对接是中哈双方重要战略合作举措，为有效推动双方农业项目有效落实，应在机制、政策、资金、人才和信息方面加强保障。 

　　（一）机制保障 

　　一是依托中哈双方政府成立的“丝绸之路经济带”建设与“光明之路”新经济政策对接联合工作组，建议农业领域成立政策对接农业工作组；二是尽快建立双边农业合作机制，加强中哈两国农业部之间的对话与交流。 

　　（二）政策保障 

　　一是贸易政策，商谈签订中哈农产品进出口的质检标准，加强对出口食品质量监管。继续在中哈蝗虫防治合作机制下开展蝗虫治理工作。细化动植物检验检疫内容，加强传染病疫情信息交流，在上海合作组织框架下建立传染病防治合作机制。规范农产品通关和贸易形式，提高中哈农产品绿色通道的使用效率。提高海关通关便利化，降低灰色清关。二是投资优惠政策，中哈双方进一步完善农业投资优惠政策及法律法规，完善双边贸易和投资领域合作的法律基础，商签双边投资保护协定时考虑企业对土地使用的需求。 

　　（三）资金保障 

　　鼓励各类金融机构为中哈农业合作项目提供信贷支持。利用丝路基金和哈方资金，以及国际金融机构资金，为中哈农业合作项目提供融资支持。加大中国国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行对中哈农业合作重点项目的金融支持力度。鼓励商业性金融机构在贷款金额、担保条件、贷款利率、期限等方面对中哈农业合作项目提供优惠。创新金融保险产品，以哈萨克斯坦为试点，研究制定国内银行对企业海外土地、风险融资制度和保险产品。支持哈方金融机构发行人民币债券，支持双方金融机构以同业拆借和银团贷款形式为中哈双方项目合作提供资金等。 

　　（四）人才保障 

　　依托双方科技人才交流机制，在新疆、陕西等西部省份的农业类大学、科研机构，采用长期进修和短期培训相结合的方式，全方位培养推进中哈农业合作的国际化复合型人才。加强对拟进入哈的企业和工作人员的培训，定期举办短期培训班，培训关于哈政治环境、法律政策、风俗人文等基础知识。组织中哈两国的企业家互访考察，为推进相互了解、加强合作提供人才支持和保障。 支持建立中哈合作战略与政策研究队伍，并建立长期战略合作伙伴关系，未来“丝绸之路经济带”倡议与“光明之路”新经济政策农业对接合作的执行和调整提供支撑。 

　　（五）信息保障 

　　加快农业走出去公共信息服务平台建设和资源整合，丰富和充实哈农业基本情况、政策法规、风俗民情等方面的资料。加强中哈两国在农业信息交流与共享。 

　　（研究所供稿，本文于2017年发表于《农业展望》）