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境外农业园区:本地化挑战与可持续发展之路
发布日期: 2019-10-08 发布单位: 农业农村部对外经济合作中心 浏览量:

  近年来,我国农业走出去不断加快,农业对外投资规模持续扩大,境外农业园区作为重要的农业对外投资载体,数量激增、进入加速发展阶段。但由于国外投资环境复杂和农业产业本身的脆弱性,境外农业园区面临着自然灾害、社区压力和制度约束等多方面问题,尤其是面临本地化的挑战。 

  境外农业园区:政策导向与资本市场的推动力 

当前,农业对外投资面临重要战略机遇。中国推动共建一带一路的倡议得到全球多个国家的认可,国务院办公厅发布《关于促进农业对外合作的若干意见》,中国农业部、国家发展改革委、商务部和外交部在2017年共同发布《共建一带一路农业合作愿景与行动》,明确一带一路倡议下农业对外合作的重点领域。201784日,国家发展改革委、商务部、人民银行、外交部发布了《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》(国办发〔201774号),就境外投资的基本原则、境外投资、保障措施等内容作出了规定,并将农业列为鼓励对外投资的重点领域。农业对外合作部际联席会议机制逐渐完善,支持农业对外合作的政策体系政策逐步建立,推动农业对外合作工作进入了一个新的发展阶段。一带一路倡议下的农业投资成为中国农业走出去的重要方向和增长点。 

  境外农业园区作为农业对外投资的重要载体和表现形式,成为各级政府和企业关注的重点,政策导向和商业运营共同发挥着积极作用。一方面,政府层面加大了对境外农业园区建设的政策引导和推动。无论是国家层面推动建设的境外经贸合作区、境外农业合作示范区、援外农业技术示范中心和援外农业技术合作项目,都催生了境外农业园区的快速发展,体现出宏观政策自上而下的引导作用。与此同时,民营资本也顺应技术转移和产能转移的大趋势,发挥本身资金的灵活性,自主投资设立一些境外农业合作区、示范区、科技园区和经贸园区等实体,并通过报团取暖组建联合舰队等模式在境外建立农业生产基地,充分发挥了市场导向作用。 

  境外农业园区:农业对外投资的载体 

  农业园区是农业产业集约化发展的一种形式。农业园区是根据农业生产特点,用工业化的方式实现农业要素的集聚,汇集资源、集中政策、提供公共投资平台,吸引企业、资金和优势技术,利用已有的农业科技优势、农业区域优势和自然社会资源优势,以高新技术的投入和有效转化为特征,以企业化管理为手段,进行研究、试验、示范、推广、生产、经营等活动的农业基地。农业园区是随着农业现代化过程应运而生,初期的园区往往以提高产量和工厂化生产技术为代表,随着园区规模的扩大,其经营范围和产业链条不断扩展,最终发展成为集研发、生产、加工和物流于一体的农业生产综合体,园区围绕若干种主导产业形成产业链、价值链和供应链。农业园区与现代农场既有联系,又相互区别。从广义而言,农业园区包括一切特定地域范围农业经营的空间实体,从狭义来看,与现代农场相比,农业园区更加强调集约化生产、产业链整合和技术性集成,注重农业上下游产业的协同发展。 

  境外农业园区是农业对外合作和农业对外投资发展的产物,是农业对外投资的重要载体和表现形式之一,是农业对外投资相关资源整合、要素集成和产业协同发展的有效平台。从产业组织形式来看,境外农业园区是在获取一定面积土地的前提下,用工业化的方式实现农业资源配置和农业生产集约化发展;从空间布局模式来看,境外农业园区受到用地和配套政策的约束,常通过一区多园的方式实现分散化经营,实现研发、生产、物流等产业链布局。 

  境外农业园区是工业化、农业现代化和农业对外合作三个领域交叉融合发展的结果。工业园区是一个国家或区域政府通过行政手段划出一块特定的区域,聚集各种生产要素,在一定空间范围内进行要素整合,提高工业化的集约强度,突出产业特色,优化功能布局,使之成为适应资源配置、市场竞争和产业升级的现代化产业分工协作的生产区。现代农业园区是以技术密集为主要特点,以科技研发、示范、推广和辐射作为主要内容,以促进区域农业结构调整和产业升级为目标的农业发展模式。现代农业园区是农业生产力发扎到一定阶段的必然产物,是传统农业向现代农业转变的组织形式。作为农业园区而言,本身的发展受到农业生产的产业特性局限,受自然条件影响大、投资回收期相对较长、投资风险高、融资难度大,难以像工业园区那样实现模块化布局和标准化建设,同时也难以得到境内农业园区的全方位配套支持政策。 

  境外农业园区的产生和发展有着一定的演进过程。从实施过程来看,境外农业园区有自上而下自下而上两种途径,自上而下主要是根据政府层面的合作战略确定园区的发展定位、发展方向、区位选择和产业布局,这种模式的优点是投资决策快、发展方向明确;自下而上的模式主要是以市场为主体,企业从最初的考察、论证到决策、实施的过程,所涉及资金以企业自有资金为主,优点是投资灵活、市场针对性强。从产业组织来看,在园区发展的初期,境外农业园区产业类型较为单一,主要是以作物种植、畜禽养殖等初级生产为主,产出效益低;随着进驻企业的增多和投资规模的扩大,园区产业链条逐步完善,研发、加工、物流等上下游产业不断融入,形成较为复杂的农业产业体系,抗风险能力增强,产出效益不断提高。从空间布局来看,境外农业园区一般从个别优势区域建立基地,在发展过程中通过一区多园的方式,不断进行扩张,进而实现空间上分散、产业上融合的空间布局;就农业生产本身特点而言,尤其是在境外开展农业产业发展,并非要直接获取和掌控大面积的土地,相反可以通过公司+农户、合作种植等方式,带动当地共同发展,从而降低生产风险。 

  境外农业园区:本地化挑战与可持续发展之路 

  与工业园区相比而言,境外农业园区是一个相对新颖的事物,发展历史相对较短,理论体系尚不成熟,没有足够的成功经验可以借鉴。农业产业的弱势特点和境外农业经营环境的复杂性,往往使得境外农业园区很难像工业园区那样进行标准化生产。很多园区企业由于缺乏前期调研论证和境外项目经营经验,再加上农业项目本身投资利润低、见效慢、风险大、融资难,面临来自所在国、项目区域和产业经营模式等方方面面的挑战。农业经营的专业性很强,生产链条很长,企业有时会贪多求全,没有吸收更多的上下游企业参与开发,而是独立进行全面投资,无形中增加了投资成本和风险。对于境外农业园区而言,尤为突出的问题是,其开发不仅要解决产业的问题,更重要的是要融入当地发展,通过园区的开发带动当地就业、社区进步、居民生活的改善,否则就容易成为发展飞地,与当地隔离开来。 

  境外农业园区成功的关键,是从农业产业特征和当地实际条件出发,找到一条符合市场导向、内在运营高效、规划布局合理、利益利润共享、风险共同承担的实施路径,真正融入当地,覆盖所有的利益相关者,构建命运共同体。 

  社区式规划与综合性开发。从园区项目与外部环境来看,充分认识到境外农业园区与境内农业园区和工业园区存在差异,境外农业园区(无论是绿地投资还是企业收购)的规划、开发和建设,需要比国内更加关注当地的发展问题。尤其是在农业发展相对滞后的发展中国家,必须通过社区式规划引导周边区域的利益相关者参与到园区设计中来,体现园区生态效益、经济效益和社会效益的统一;同时,作为园区发展而言,要通过基础设施建设、小型民生设施建设和员工培训等方式,实现区域的综合开发,提升项目所在区域政府和居民的获得感,实现自身效益和当地效益的共赢。 

  联合体运营与第三方参与。从园区项目实施主体来看,园区建设特别是产业运营,需要通过项目推介和整体招商等方式,将更多的投资主体(包括当地投资主体)纳入进来,发挥各自优势,建设相对完善的产业链条。从长远经营考虑,可以吸收国际元素加入(如国际金融机构或当地区域金融机构),实现第三方参与,提升园区项目的经营管理水平,真正实现国际化。 

  组团化布局与联动式发展。从园区项目建设的组织与空间布局来看,要考虑到农业经营的实际需求,特别是农业种植、养殖、加工、仓储、港口物流等要素的地域空间布局,通过一区多园公司+农户的方式进行分散经营,构建次区域功能组团,形成组团化布局,实现专业化分工,降低生产经营风险,扩大园区在当地的影响力。同时,积极推动园区项目纳入政府合作框架以及当地的社会经济发展规划(或农业发展规划),以此争取到双边政府特别是所在地政府的优惠政策和要素支撑,实现联动发展。 

  可以预见的是,随着农业走出去的不断推进、一带一路倡议的深入实施和农业产能合作的加速发展,农业走出去和农业对外投资将继续保持快速增长势头,境外农业园区作为农业对外投资的承载主体,也必将在机遇和挑战中向前发展。一方面,境外农业园区是我们开展农业对外投资的窗口和试验田。通过境外农业园区,我们可以更为直接地了解驻在国的农业生产条件,触及驻在国的产业发展政策,特别是深入了解驻在国的农业生产方式,更好地理解其农业发展情况和需求,从而为扩大双边合作提供经验资料。另一方面,通过境外农业园区的发展,可以有效带动我国对当地的农业投资,推动当地农业发展,惠及当地民生。境外农业园区作为农业对外投资的重要载体,不仅要走出去,还要走进去,更要走下去,需要我们持续关注、加强研究并不断总结经验,探索可持续发展之路。