粮食安全和能源安全、金融安全并称当今经济发展的“三大安全”问题，世界各国对此无不高度重视。中国作为世界上人口最多的国家，保障国民粮食供给是首要的、基础的要求。在中国政府的高度重视和全国人民的努力下，我国的粮食安全工作取得了巨大的成绩，粮食自给率基本保持在95%以上。当前我国城镇化的快速发展对我国的粮食安全提出了新的挑战，本文就解决这一形势下的粮食安全问题提出了一些政策建议。 

　　1粮食安全问题的由来 

　　粮食安全存在于人类社会的整个历史进程之中，但真正成为人们关注和研究的焦点，是始于20世纪70年代。1972-1974年爆发的世界范围内的粮食危机使世界谷物储备减少、粮价上涨，极大地推动了全球对粮食安全问题的关注。1974年11月联合国粮农组织在罗马召开的世界粮食首脑会议上，首次提出了“粮食安全”问题，并把粮食安全定义为“保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食品”^[1]。可以看出，这个时期的粮食安全侧重于发展粮食生产和建立储备。但到了20世纪80年代，人们发现在粮食储备增加、粮食产量上升的同时依然存在着饥饿，因此对粮食安全的认识发生了改变。1983年4月，粮农组织总干事提出“粮食安全的最终目标应该是，确保所有的人在任何时候既能买得到又能买得起他们所需要的基本食品”^[2]。这时候才注意到粮食的供给能力和人们的购买力也是粮食安全的重要方面。1985年11月，联合国粮农组织又通过了《世界粮食安全协约》，认为各国政府负有确保本国人民粮食安全的基本责任，敦促发展中国家促进粮食生产。2001年，世界粮食安全委员会对粮食安全又做了新的界定，即“所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、富有营养和安全的粮食”^[3]。 

　　因此人们对粮食安全的认识随时间有所演变，各个国家对粮食安全的认识也不完全相同。目前对我国而言，粮食安全的概念是“所有人在任何时候都能获得足够安全和富有营养的粮食，包括确保供给、获得、利用和稳定等方面都没有风险”。这一概念包括三项具体要求：(l)生产出足够多的粮食，确保有充足的供给；(2)最大限度地保证供给的稳定性；(3)确保粮食的可获得性，即在经济和运输等条件方面不会对人们获得粮食造成困难和障碍^[4]。因此我国的粮食安全包括数量安全和质量安全，涉及资源、环境、气候、科技、金融、流通等多个方面^[5]，其本质是指国家抵御粮食经济中可能出现的各种不测事件的能力，目的是为了推进中国的工业化进程^[6]。 

　　2我国粮食安全的基本情况 

　　国内外学者从粮食供求方面对我国的粮食安全进行了很多现状评估、中长期预测，基本认为中国短期内不存在粮食安全问题，但是长期来看粮食安全不容乐观^[7]。粮食安全是维护社会稳定、保障经济增长、保证国家自立的重要基础，早已超越了基本的经济范畴，确保粮食安全对世界上任何国家来说都是一个战略性问题。对中国而言，保障自身粮食安全主要基于三点考虑。首先，中国作为世界上人口最多的国家，保障国民粮食供给是首要的、基础的要求；其次，在国际竞争日趋激烈的背景下，维护本国粮食安全是保证政治、经济主权不受侵犯的重要前提；最后，维护粮食安全以至进行对外贸易、对外援助是中国在国际上可利用的经济资本与政治资源^[8]。 

　　发展现代农业和保障国家粮食安全是“三农问题”的核心内容之一。中央一直把“三农问题”作为全党工作的重中之重，从2003年起中央一号文件连续聚焦三农。2014年中央农村工作会议对新形势下保障我国粮食安全战略作了深刻阐述，提出要构建“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑” 的国家粮食安全战略，为当前和今后一段时间做好粮食生产工作确定了基调、指明了方向^[9]。 

　　在中国政府的高度重视和全国人民的努力下，我国的粮食安全工作取得了巨大的成绩，粮食自给率基本保持在95%以上。2008年国家发展和改革委员会公布的《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020年）》，充分肯定了我国粮食安全工作取得的成就。《纲要》认为目前我国的粮食综合生产能力保持基本稳定，粮食流通体制改革取得重大突破，粮食安全政策支持体系初步建立，粮食宏观调控体系逐步完善。2017年我国粮食总产12358亿斤，比上年增加33亿斤，增长0.27%，连续“十三连增”^[10]。 

　　我国以不到世界9％的耕地，养活了世界近21%的人口，创造了了不起的成绩，为世界粮食安全作出重大贡献^[11]。在肯定成绩的同时，世界粮食形势和我国的基本国情决定了我国的粮食安全仍然面临着巨大的挑战。 

　　2.1粮食刚性需求大 

　　在粮食需求方面，由于受人口数量、居民粮食消费结构、城市化水平等因素的影响，我国粮食消费需求快速增长。现阶段，全国每年净增人口700多万，每年新增大约500万农民工进城务工，城市人口每年大约增加1000多万，由此每年增加的粮食需求约在70亿斤到80亿斤。另外，随着城市化进程加快和消费水平不断提高，人们对蔬菜、水果和肉、蛋、奶的需求显著增加，这些农产品生产需要占用更多的优质粮田，需要更多的粮食进行转化，这就直接或间接增加了粮食消费^[11]。因此，我国粮食供需处于紧平衡的状态，粮食供求结构性矛盾突出，供不应求的缺口长期存在^[12]。 

　　2.2资源紧张 

　　粮食供给总量受耕种劳动力、耕种面积、水资源、农业科技水平和国家政策等多方面要素影响，这些要素的足量投入是稳定粮食综合生产能力、确保粮食安全的决定因素。但我国可利用耕地面积较少，人均占有量仅为933.3m²，不足世界人均水平的一半^[13]。而且随着我国工业化、城镇化的高速推进，对农业用地、水资源、能源等基础资源竞争性需求走强，耕地面积将不可避免地进一步减少。此外我国耕地质量总体偏低，旱涝保收农田比重小，抗御自然灾害的能力弱，同时土地荒漠化、水土流失、耕地沙化、盐碱化、土地污染等现象广泛存在，使我国耕地退化、质量下降、数量减少^{[14, 15]}。国家对农业基础设施投资长期不足，耕地后备资源日益匮乏，开发整理复垦难度大。我国还是一个自然灾害包括病虫害频发的国家^{[12, 16]}。我国水资源时空分布不均衡，水土资源不匹配，使用效率较低，农业用水对深层地下水的过度抽取致使地下水位持续降低，全球气候变暖又进一步加剧了我国的水资源紧张^{[13, 17]}。这些自然资源的紧张是对我国粮食生产的严重约束。 

　　2.3国内涉农企业国际竞争力弱 

　　流通是粮食安全的重要方面。粮食主产区对于粮食安全虽然责无旁贷，但粮食主销区同样要对粮食安全承担责任，这强调的就是流通的重要性^[18]。粮食企业特别是国有粮食企业承担着重要的社会责任，有义务维护我国的粮食安全。随着经济全球化的发展以及中国加入WTO过渡期的结束，我国农业对外开放程度不断扩大，粮食市场逐步放开，国内和国际粮食市场联系日益紧密，我国粮食企业将直接面临掌握着绝大多数出口粮源的少数国际粮油贸易巨头的竞争。在完全开放的油脂油料市场，国际竞争舞台己经转移到了国内，表现为国内粮油加工企业与外商外资加工企业的竞争^[12]。 

　　世界上有50多家跨国公司经营农业，其中有四大跨国公司垄断了全球80%的粮源^[19]。这四大跨国公司是ADM(Archer Daniels Midland)、邦吉(Bunge)、嘉吉(Cargill)和路易达孚(Louis Dreyfus)，人们根据字母的简写，一般把它们称作“ABCD”四大粮商。上个世纪这些公司就已经进入中国市场。和这些跨国公司相比，我国粮食企业参与国际竞争的时间短，在生产、管理、销售上与跨国公司存在着很大的差距。虽然我国有一些粮食企业的生产技术水平居于国际领先地位，但大部分粮食企业在市场的销售战略、品牌培育方面的水平低，很难与跨国公司进行抗衡^[4]。这些跨国农业寡头早已完成布局，大多数发达国家与部分发展中国家的粮食市场几乎完全为这些企业所垄断。 

　　总的来说，从当前乃至今后一段时间的情况看，我国将长期处于粮食供应偏紧的状况，粮食安全问题将是我国长期面临的大事。但是我国所面临的粮食安全不同于一般的发展中国家，更不同于发达国家。我国的粮食安全应该是一个兼顾国家整体与无数个家庭个体、生产与生活、数量和质量并重的综合体系^[20]。 

　　3 保障我国粮食安全的政策建议 

　　3.1保护耕地资源，稳定耕地面积，发挥粮食大省在保障粮食安全中的作用 

　　粮食总产量取决于两个要素：播种面积和作物单产水平。从技术上来讲，粮食单产可以小幅度提高，但是大幅度提高有限。因此耕地资源是农业生产最基本的物质条件，粮食总产的增加必须依托优质的耕地资源，其数量和质量上的变化必将影响粮食的有效供给及粮食安全水平^[21]。我国正处在工业化、城镇化高速发展时期。据测算，我国经济每增长1%，会占用农地30万亩左右。因此一定要集约节约化用地，这不仅关系当前的经济发展和粮食安全，而且关系国家长远利益和民族生存基础，必需坚守住全国耕地不少于18亿亩这条红线^[22]。 

　　积极实施中低产田改造，是提高土地生产力、挖掘粮食生产潜力的重要途径。我国中等和低等地共占耕地总面积的2/3以上，因此有较大的增产潜力。要针对不同土壤的障碍因素进行中低产田改造^[15]。坚持统一规划、综合治理、先易后难、分期实施、以点带面、分类指导的原则，搞好技术开发，注意远近期结合，并与区域开发、生产基本建设等紧密衔接。对中低产田改造不能单纯考虑提高当年产量，要着眼于根本性的土壤改良，并与土地综合生产能力的基本建设一起综合考虑^[23]。 

　　要严格控制各种污染，引导农户科学使用化肥、农药和农膜，大力推广使用有机肥料、生物肥料、生物农药、可降解农膜，减少对耕地和水资源的污染，切实扭转耕地质量和水环境恶化趋势，保护和改善粮食产地环境^[24]。 

　　粮食大省(区)在我国农业农村经济发展全局中具有举足轻重的地位。13个粮食大省的粮食播种面积、有效灌溉面积与总产量分别占全国的68.3％、71％和71.5％，粮食商品率达到42％，粮食大省事实上承担着国家粮食安全的重任^[7]。 

　　3.2探索土地流转方式，发展家庭农场，积极推进农业产业化，发挥规模效益 

　　实现土地适度规模经营，有利于应用农业现代科学技术，提高土地生产效率，发挥产业化效益，推动农业现代化发展，提高粮食产量。我国城镇化和工业化的推进，农村劳动力转移，为我国农业生产的土地规模经营创造了条件^[25]。中共中央适时提出土地流转政策，克服家庭承包经营制对农村经济发展的局限性^[26]。2012年中央一号文件提出：“加快修改完善相关法律，落实现有土地承包关系，保持稳定长久不变的政策。按照依法自愿有偿原则，引导土地承包经营权流转，发展多种形式的适度规模经营，促进农业生产经营模式创新。”，“加强土地承包经营权流转管理和服务，健全土地承包经营纠纷调解仲裁制度”，目的就是通过土地流转来提高土地利用效率，通过规模经营，发展现代农业，以此来寻找农业与工业的可持续互动，为现代农业发展提高驱动力。“大农户”是我国农业发展大势所趋，2013年中央一号文件，《中共中央、国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》也提出：鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转。下一步农业部门要进一步加大土地流转力度，大力扶持一些种粮大户，发挥规模效益，鼓励粮食种植。进行土地流转的同时，要注意加强监管，遏制流转土地的“非农化”和“非粮化”倾向，保证流转土地的农业用途不得改变^[26]。 

　　3.3依靠农业科技创新，推进科技成果转化，实施农田保育战略，提高土地综合生产能力 

　　我国粮食生产的资源约束，决定了保护和提高粮食综合生产能力的根本出路在于依靠科技提高粮食产量水平。长期以来，我国一直将科技进步作为提高粮食产量的关键措施，科技进步也是缓解粮食比较效益低下、增加农民收入的有效途径^[27]。依靠科技进步，我国的杂交水稻生产水平在世界上处于领先地位。中国工程院院士袁隆平在博鳌亚洲论坛2013年年会上表示，如果世界上一半的水田种上杂交水稻，所生产的1.5亿万吨粮食可以多养活四至五亿人。 

　　新形势下，还要进一步组织开展土地集约耕种模式下的增产模式攻关，深入推进高产创建，组织开展新品种展示示范，加快农艺、农机、信息等技术的集成组装，形成和推广一批区域化、标准化的增产模式。强化农业生物技术和信息技术的应用，加强科研攻关，实施新品种选育、粮食丰产等科技工程。新品种培育不仅要注重产量，更要注重以提高品质、抗性（抗病虫、抗旱、抗盐碱）。在注重品种选育的同时，也要注重栽培方法的创新，好的品种要有好的栽培方法，即所谓的良种良法要配套^[28]。继续实施沃土工程、测土配方施肥工程。推广节水灌溉技术，积极发展节水农业^[29]。改进耕作方式，发展保护性耕作，建立健康的农业生态系统，促进粮食生产的可持续性^{[14, 30]}。 

　　3.4鼓励农业企业走出去，参与国际竞争，开拓海外资源 

　　我国粮食安全必须坚持“立足国内生产，实现基本自给”的原则。但出于对我国农业资源与世界粮食市场现状的考虑，保障中国的粮食安全不能只依赖于本国农业的发展，还应抓住开放机遇、利用国际资源，积极寻求新的粮食贸易伙伴，善用内部和外部两个市场实现我国粮食供求的动态平衡，并在保障粮食安全的过程中实现中国粮食企业的国际化发展^{[8, 31, 32]}。我国在农业技术、农作物管理、资金上具有一定优势，但土地资源相对不足。一些亚洲发展中国家和非洲国家的土地资源比较丰富，气候条件比较好，但土地开发程度不高，土地开发潜力巨大。我国与这些国家的农业的差异性和互补性为农业企业到国外投资提供了空间^[33]。此外积极实施粮食“走出去”战略，实施负责任的农业投资，一方面可以在东道国传播我国先进的粮食生产技术，另一方面也可以有效地协助东道国解决粮食安全问题^[34]。　　 

　　此外，我们还要积极参与治理和完善全球粮食安全环境。一要积极参与甚至主导全球粮食安全相关协议和制度的起草、讨论和制定，实现全球粮食安全问题的有序治理；二要积极参与建立全球粮食资源与市场调控机制，确保各国在粮食危机预防和应对政策措施方面保持一致^[35]。 

　　农业“走出去”要遵循以下三条原则：一要慎重选择“走出去”的国家，既要重视政治稳定、资源互补性，又要重视政策优惠性；二要与援外相结合，双方签订协定，援外工作既要考虑非农援助，又要考虑通过对农业基础设施援助，为两国农业合作提供条件；三要实现“三赢”， 即充分调动政府、企业和东道国三方面的积极性，对三方都有好处，农业合作才有生命力^[36]。 

　　党中央、国务院高度重视我国农业“走出去”工作。《国家粮食安全中长期规划纲要》提出“实施农业“走出去”战略，鼓励国内企业“走出去”，建立稳定可靠的进口粮源保障体系，提高保障国内粮食安全的能力^[24]。  

　　近几年，我国农业“走出去”发展迅速，尤其是浙江、广东、广西、湖南、湖北、重庆、黑龙江、吉林等省份，一些企业已经积累了很多经验^[37]。但是，这些“走出去”的企业大多数规模偏小、实力不强。我们要清醒地看到，全球农业经营集中度在提高，能够拓展贸易、投资建立供应链的空间越来越小。所以我国农业“走出去”亟待跨越式发展^{[34, 38]}。 

　　3.5树立节约意识，减少各个环节的损耗和浪费 

　　中华民族自古以来以勤俭为荣，“谁知盘中餐，粒粒皆辛苦”是耳熟能详的中国古诗句。可是现在我国粮食损失浪费现象非常严重，令人触目惊心。据测算，我国每年浪费达到1200亿斤以上，浪费的粮食足可以养活两亿人口。2013年1月，习近平总书记在新华社一份《网民呼吁遏制餐饮环节“舌尖上的浪费”》的材料上作出批示，要求大力弘扬中华民族勤俭节约的优秀传统，努力使厉行节约、反对浪费在全社会蔚然成风^[39]。全国政协委员、国家粮食局局长任正晓在2013年两会上提议“要如同狠抓粮食生产一样，来狠抓粮食节约”。《国家粮食安全中长期规划纲要》提出“按照建设资源节约型社会的要求，加强宣传教育，提高全民粮食安全意识，形成全社会爱惜粮食、反对浪费的良好风尚。改进粮食收购、储运方式，加快推广农户科学储粮技术，减少粮食产后损耗。”，并要求职能部门“抓紧研究制定鼓励节约用粮、减少浪费的相关政策措施”^[24]。为落实中央领导同志关于勤俭节约、反对浪费的批示精神，国家粮食局牵头，2013年在全国范围内开展了以“科学节粮减损，保障粮食安全”为主题宣传活动，宣传“爱粮节粮，反对浪费”的社会道德理念，使观念节粮、科技节粮、文化节粮和全民节粮的意识深入人心。 

　　(项目管理处 王镭供稿) 

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