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日本农业发展的困境及政策调整
发布日期: 2018-02-27 发布单位: 农业部对外经济合作中心 浏览量:

   

  一、引言

  日本是中国的近邻,其在农业发展上取得的成绩和经验一直受到国内学术界关注。诚然,日本山地和丘陵约占国土总面积的80%,宜耕土地面积有限,且呈碎片化,属于典型的人多地少国家,单户农业经营规模不大,这些都与我国有相似之处。近年来,日本少子老龄化问题日益严重,农村劳动力减少,加之跨太平洋战略经济伙伴关系(TPP)谈判可能带来的不利影响,国内粮食安全形势不容乐观,农业发展政策亟需调整。目前,我国也同样存在人口老龄化问题,农村青壮年劳动力外出务工导致农业劳动力不足,以及土地规模经营效益不高等因素制约着我国农业和农村经济全面发展,保障粮食稳定供应依然是我国农业政策的重点内容。随着工业化和城镇化的不断发展,我国很可能也会面临日本当前遇到的问题。因此,日本在农业发展方面的做法和经验对于当前和今后一段时间的中国农业发展仍然具有借鉴意义。

  二、日本农业发展面临的困境

  (一)农业在国民经济中的重要性下降

  自明治维新时期,日本就确立了工业化发展路径,并于20世纪60年代初实现了工业化。此后,受工业化和城镇化不断发展的影响,日本农业农村经济结构发生了很大变化。1960年,日本农业总产值仍占其国内生产总值的9%,农业从业人口占就业总人口的33%。但是,在当时经济迅猛发展的背景下,农业已经落后于其它产业。[1] 此后,农业总产值和农业收入自1984年以来一直呈下降趋势(见图1)。至2013年,日本农业总产值仅占国内生产总值的1%,农业从业人口仅占就业总人口的4%[2]

  

  资料来源:根据日本农林水产省《食品、农业与农村年度报告》(概要)2010-2014年各期整理

  从品种来看,大米一直是日本农业生产的重点,但近年来大米的重要性有所下降。1960年大米产值约占农业总产值的50%2013年这一比例已降至21%。与1984年相比,除蔬菜生产有小幅上涨外,大米、水果坚果和畜产品的产值均降低。

  

  资料来源:日本农林水产省《食品、农业与农村年度报告》(概要)2013

  (二)粮食自给率呈不断下降趋势

  日本政府重视国内粮食自给,尤其是大米自给。为实现粮食自给,日本采取了一系列支持和保护政策。[3]日本国内粮食自给率在1960年达到历史最好水平。但是,1970年以后受农业生产资源条件,以及农业国际贸易等因素限制,粮食自给率仍呈下降趋势。1960-2013年,基于热量的粮食自给率由79%降至39%,基于生产额的粮食自给率由93%降至65%1995年至今的20余年,基于热量的粮食自给率基本维持在40%左右,基于生产额的粮食自给率基本保持在65-75%,低于其它主要发达国家的水平。[4]

  

  资料来源:根据日本农林水产省《食品、农业与农村年度报告》(概要)2010-2014年各期整理

  日本综合粮食自给率虽然不高,但各品种间的自给水平存在较大差距。以2013年为例,大米自给率高达97%,小麦、畜产品和油脂的自给率则偏低。日本以大米为主食,这一消费习惯使得日本政府不得不采取一系列保护性政策措施保证大米自给。但过于强调大米自给的政策也带来了弊端,一方面导致国内稻米生产严重依赖政策保护,竞争力不高;另一方面小麦等其它谷物种植不受重视,品种间供给严重不平衡。而且随着居民消费习惯的改变,肉产品消费增加,畜牧养殖业发展加大了玉米等饲料用粮的进口压力。

  

  资料来源:根据日本农林水产省《食品、农业与农村年度报告》(概要)2010-2014年各期整理

  (三)TPP协议带来的不利影响

  经过长达五年的谈判,TPP12个成员国于今年2月正式签署协议。根据协议规定,成员国须在两年内完成国内审批手续,协议才能正式生效。否则,成员国中GDP比重合计超过85%的至少6个国家完成审批手续,协议可于手续完成后60天生效。在12个成员国中,日本的GDP17.7%,美国的GDP60.4%。这也就意味着,如果日本或者美国无法完成审批手续,TPP都将名存实亡。[5]

  实际上,日本自2013年加入TPP谈判后,国内批评声音一直存在,来自农业领域的抵制尤为严重,认为这将对国内农业造成灭顶之灾。长期以来,日本农业发展高度依赖国内保护,对进口产品征收高关税。这种高关税、高补贴的政策虽然保护了国内农产品市场,维持了大米等农产品的国内自给目标,但也导致国内财政负担过大,农业生产脱离国际竞争,产品生产成本居高不下,国内农产品价格比国际市场价格高1.5倍左右。这也是国内农业利益群体排斥贸易自由化非常重要的原因。根据TPP协议,以贸易额计算,日本对包括农林水产品和工业品在内的进口产品关税将取消95%,贸易自由化水平较目前日本已签署的FTA/EPA有很大提高。此前,作为同意政府参加TPP谈判的条件,日本国会要求政府对大米、小麦、牛肉猪肉、乳制品和砂糖等5大类500多种农产品做例外处理,不实行关税减让。但是TPP协议规定日本将对82%的农林水产品取消进口关税,大米则会新设美国和澳大利亚产大米进口配额,牛猪肉关税也将大幅下调。目前,61日为止的本届国会未能完成TPP协议审批手续,下届新国会能否通过还取决于国会选举结果。日本学者认为,国内小农生产竞争力不强,仅部分管理能力和市场化能力较强的生产者可以参与国际竞争。如果TPP协议在日本国会获批,美澳等廉价农产品大量进入国内市场,国内农业生产将面临严峻挑战。[6]TPP可以帮助日本工业品拓宽国际市场,但是国产农产品市场份额缩水,粮食自给受到严重威胁却是不争的事实。[7]

  (四)耕地面积减少且土地撂荒严重

  日本是多山的岛国,土地资源有限,适宜农业和城镇建设用地仅占国土总面积的30%。日本也是世界上人口密度最大的国家之一,工业化和城镇化发展不断挤占农业用地,导致耕地资源更加紧缺,影响农业持续发展。2013年,日本耕地面积453.7万公顷,与1960年相比减少了25%。虽然日本对改变农用地用途有严格的法律规定,但是每年农用地转为住宅、公共设施、工业或商业用地仍有一定比例,这也是导致耕地面积逐年减少的重要因素。2009-2012年,改变用途的农用地面积年均约1.2万公顷。

  

  资料来源:根据日本农林水产省《食品、农业与农村年度报告》(概要)2010-2014年各期整理

  此外,自上世纪80年代日本农地撂荒现象日趋严重,由1980年的12.3万公顷增至2010年的39.6万公顷。土地撂荒降低了耕地利用率,加大了农业生产的压力。[8]

  (五)农业人口下降且老龄化问题突出

  在日本工业化进程中,由于农业经营比较效益不高,导致农村青壮年劳动力流失,农业劳动力老龄化加重,农业上出现了青壮年劳动力严重不足与老年劳动力过剩并存的现象。1995-2010年,日本农业人口由414万降至239万。同期,农业人口的平均年龄由59.1岁增至65.8岁。2013年,日本60岁及以上的劳动力占75.8%70岁及以上劳动力占48.6%。而196060岁及以上的劳动力占比为18.9%。为此,日本政府采取了各种措施鼓励和吸引青壮年劳动力务农。这些政策取得了一定成效,2013年新增40岁以下务农人员15000人。但是,对于严峻的农业劳动力老龄化问题来说,新增的青壮年劳动力仍然是杯水车薪。且长期来看,日本少子老龄化的人口发展趋势将对农业劳动力补充,以及青壮年劳动力在农业与非农部门间的分布产生更加不利的影响。

  除农业劳动力供给受影响外,少子老龄化也引起了家庭结构变化,也就是说传统的父母-子女式家庭所占比重显著下降,单身家庭比重明显增大。根据日本农林水产省预测,与2010年相比,2030年父母-子女式家庭将由27.9%降至24.1%,单身家庭将由60.9%增至68.5%,其中65岁及以上单身家庭将由29.9%增至39%。家庭结构的变化将对农产品消费结构产生影响。单身家庭比重上升意味着对经加工的成品和半成品等方便食品,以及外出就餐的消费需求增加,对新鲜食品的消费需求减少。根据预测,至2035年家庭新鲜食品消费所占比重将由27.8%降至20.4%,加工食品消费所占比重将由50.5%增至58.9%。这种结构性的变化要求日本农业生产结构做出相应调整。

  三、日本农业政策的调整

  为适应农业发展的新需求,应对农业发展困境,日本政府对农业政策进行了修正和调整。20153月,日本发布了新的《食品、农业与农村地区基本规划》。该规划每五年更新一次,上一期规划于2010年发布。规划重点指出了未来十年的农业发展方向。在政党制环境下,农业政策是各政党贯彻落实本党派政治主张和竞选承诺的重要组成部分,因此,本期规划体现了安倍政府在农业领域的主张。规划重点集中在两个方面,即保持和发展农业、农村的多功能性,以及促进农业向增长型行业转变。[9]主要内容包括:

  (一)实施土地银行制度

  为适应农村人口老龄化和农业劳动力减少的形势,新规划再次聚焦日本政府称之为商业农民的农民群体。商业农民是指采用或准备采用高效、稳定的农业管理方式的农民,包括认定农业者、认定新农业从业者、村落经营组织。商业农民被视为日本农业未来发展的希望和方向。为支持商业农民发展,促进土地规模化经营,2011年日本设立专项资金对土地转出农户和转入农户分别提供补贴,鼓励农地流转。根据当时民主党政府的规定,农地流转必须获得隶属地方政府机构的农业委员会批准,这虽然保护了农民利益,但也在一定程度上限制了土地流转。新规划对这一制度做出了调整,即在都道府县设立隶属于地方政府的半公共性质的土地银行。土地银行是农地流转的中介机构,有出租意愿的农户将土地租给土地银行,由土地银行租给求租的个人或公司,土地银行可根据各地区情况对接收的土地进行集中连片改造,并从支持商业农民、便于土地规模化管理的角度出发选择合适的承租人。

  (二)调低粮食自给率预期

  2010年的《食品、农业与农村地区基本规划》将确保粮食自给率置于至关重要的位置,指出粮食自给是需倾日本现有资源来实现的最高目标,并将基于热量的粮食自给率目标定为50%。这一目标建立在扩大面粉用大米、小麦和大豆生产的基础上,因这些食物热量含量高,可直接有助于提高基于热量的粮食自给率。但实际上,自1997年以来日本基于热量的粮食自给率一直徘徊在40%,并未有所改观。

  考虑到现实情况,新规划认为50%的自给率是不现实的,因此将2025年基于热量的粮食自给率目标调低为45%。与民主党不同,自民党将政策的重点调整至蔬菜和畜牧业。这些产品的零售价格高,正契合了自民党提出的农业生产总值和农民收入翻番的目标,同时也可以有效拉升基于生产额的粮食自给率。目前,日本国内饲料以进口为主,其畜产品大多未包含在基于热量的粮食自给率计算范围内。因此,新规划将基于生产额的粮食自给率由70%提高到73%。据此,新规划对各类食物的国内消费和国内生产目标相应做出了调整。

  1 新规划中确定的2025年日本国内食物消费与生产目标

  

   

  国内消费

  国内生产

  (万吨)

  人均消费量(kg//年)

  国内消费总量(万吨)

  2013

  2025

  2013

  2025

  2013

  2025

  大米(不含23

  57

  53

  857

  761

  859

  752

  面粉用大米2

  0.1

  0.7

  2.0

  10

  2.0

  10

  饲料用大米3

  -

  -

  11

  110

  11

  110

  小麦

  33

  32

  699

  611

  81

  95

  大豆

  6.1

  6.0

  301

  272

  20

  32

  土豆

  16

  17

  340

  345

  241

  250

  蔬菜

  92

  98

  1508

  1514

  1195

  1395

  水果

  37

  40

  766

  754

  301

  309

  原奶

  89

  93

  1164

  1150

  745

  750

  牛肉

  6.0

  5.8

  124

  113

  51

  52

  猪肉

  12

  12

  244

  227

  131

  131

  鸡肉

  12

  12

  220

  208

  146

  146

  饲料用作物

  -

  -

  436

  501

  350

  501

  资料来源:日本农林水产省《食品、农业与农村地区基本规划概要》(20153月)

  由表1,新规划调高了蔬菜和原奶的国内生产预期,牛肉、猪肉和鸡肉的预期保持不变,这些产品直接有助于拉高基于生产额的粮食自给率。由于国内人口减少且人均食用大米量降低,日本国内大米消费出现下降态势,因此,新规划调低了食用大米的国内生产预期,同时大幅提高了面粉用大米、饲料用大米和饲料用作物的国内生产预期,分别相当于当前国内生产水平的5倍、10倍和1.4倍。这样做一方面是为了维持大米的整体国内自给目标;另一方面是为国内畜牧业发展提供支撑,减少对进口饲料的依赖。

  新规划首次引入了粮食自给潜力指标,这也是本次规划的重要特点之一。粮食自给潜力是指利用日本全部农地(含可恢复的撂荒地)生产粮食可提供的卡路里/人日。新规划预测了四种不同种植模式下的粮食自给潜力。其中,基于营养均衡考虑,种植稻米、小麦和大豆,预计可提供1495卡路里/人日。另一种极端模式假设则完全不考虑营养均衡,全部种植土豆,这种情况下预计可提供2754卡路里/人日。而2013年日本人均热量摄取为2424卡路里/日,其中,国内食品提供的人均热量为939卡路里/日。通过这四种假设也显示出日本完全实现粮食自给的可能性不大,但是在极端的情况下,日本也具有一定的生产潜力。

  (三)调整大米政策

  2008年,日本的稻米种植面积基本稳定在164万公顷左右,但大米种植结构已经发生变化。2008-2014年,日本主食用大米种植面积由160万公顷降至147万公顷,而同期饲料用大米种植面积则由1400公顷增至34000公顷。新规划确定了进一步促进和提高饲料用大米生产的政策。

  根据规划,2025年饲料用大米产量将增至110万吨。为此,政府将提供直接支付补贴,高产品种和耕作管理等技术支持,以及建立地区供应网络,实现种植户、饲料加工、养殖户的链条对接。其中,直接支付补贴包括生产补贴(根据产量不同而浮动,金额为55万日元-105万日元/公顷)、复种补贴(15万日元/公顷)、直接销售稻米秸秆给养殖户的销售补贴(12万日元/公顷)、种植高产品种的补贴(12万日元/公顷)等。日本农林水产省还计划对涉及饲料用大米生产、储存和供给的机械、设备、设施等提供补贴。2014年,日本还在各个地区农业管理办公室设立了联席会议机制,并在除东京外的各都道府县设立了饲料用大米发展促进机构,以增进政府部门、公共研究机构、农业组织、畜牧业和饲料行业等有关机构间的协作与配合。

  (四)提高农民和农村地区收入水平

  新规划提出了未来十年农民收入翻番的目标。为实现这一目标,规划将延续目前正在实施的六次产业化;倡导日式饮食风俗、促进国产食品消费;充分发挥农业的多功能性,引导农业企业进入农村地区,增加就业,促进城市和农村交流等措施。新规划的特点在于:

  一是逐步加大农业多功能性直接支付力度,以保护和实现农业的多功能性,同时为农地向商业农民集中提供基础支持。2013年自民党上台后,对日本的农业支付体系进行了调整,即保留原有的山地农民直接支付、环境友好型农业直接支付,将农地和水资源保护直接支付变更为农业多功能性直接支付。农业多功能性直接支付包括基础性农地保护直接支付(即地区层面的水渠清淤、坡地、农村路面养护等基本维护,主要是为了保护耕地的基本用途和质量,防止土地撂荒)和涉及农地、灌溉系统和农村道路质量改善的直接支付(主要是为了改良土地质量,改善农村环境)。规划同时提出,自2015年起在农业直接支付项下增加旱地作物(小麦和大豆等)直接支付补贴,以及对大米和旱地作物收入损失的补偿性补贴。二是引入农民收入保险制度和农业灾害补偿制度。规划指出将在可行性研究的基础上考虑引入上述收入保障机制。该制度设计的基本出发点是将农民的全部收入都纳入保障范围,包括农产品价格下降带来的收入损失。且该制度不排斥从事其它经营活动的农民,这些农民可以根据自己的需要决定是否加入。三是促进城镇居民向农村地区流转或定居。为此,政府将建立鼓励城镇居民在农村试验性居住的制度体系;倡导城镇居民同时拥有城镇和农村住房的生活模式;完善咨询、培训机制,为城镇居民融入农村社区,开展农业经营活动提供必要的指导、培训和其它所需服务。这是日本政府缓解农村劳动力老龄化,促进农村地区发展的必然举措。四是重视女性在农业生产中的作用。建立有利于女性参与的政策环境和政策支持手段,包括提供贷款、培训,鼓励女性参与社区和企业管理等。

  四、日本农业政策调整的预期效果

  如果新规划能够得到较好的贯彻和实施,预期将产生以下效果:

  (一)农地继续向商业农民集中,土地规模化经营水平提高

  受少子老龄化影响,日本农业劳动力减少,农业国际竞争力不高,规模化经营是必然选择。新规划对农地流转继续解绑,这从一个侧面反映了农地流转情况未达到预期,部分农民对土地流转仍有疑虑。土地银行具有一定的公共性质,这一方面有助于消除农民将土地直接出租,担心土地收益和自身权益受损的疑虑;另一方面土地银行对接收的土地进行一定的基础改造,在划片时兼顾了承租人的需求和政府管理的需要,有助于实现土地收益的最大化,不仅保障土地所有人的利益,也满足了土地规模化经营的需要。目前,日本全国47个都道府县均已成立土地银行。

  与此同时,日本政府自2009年起推行的农业经营公司化,也将有力地促进农地集中政策的实施。非农法人、企业进入农业领域带来了先进的管理理念、资金和农业外的劳动力,可有效提高土地规模经营管理能力,也为解决部分地区商业农民数量不多,土地流转效率不高提供了新途径。2014年,日本商业农民的农地占有率达全国农地面积的50%,较十年前增加了20%,按照这样的发展速度,预期2025年这一比例将提高至70-80%

  (二)粮食自给率基本维持现状

  粮食自给率一直是困扰日本农业发展的重要问题。随着工业化和城镇化的不断发展,公众对国内粮食安全的关注有增无减。新规划调低基于热量的粮食自给率,基本反映了日本的现实情况。但是,新规划对基于热量和基于生产额的粮食自给率的调整更多地是一种策略性的改变,并不会引起实质性的变化。而且,新规划的目标是基于居民日常生活对大米加工制品(如面包)、肉制品等消费增加,以及国内畜牧业大幅发展的假设,且以政府大量增加财政支出为前提。如果这些假设前提无法达成,规划目标的可实现性将大打折扣。

  新规划制定并发布的粮食自给潜力指标只表明极端情况下的粮食生产能力,不具有现实意义,其更多的是为了增进公众对日本粮食自给潜力的认识和理解,减轻公众对国内粮食安全水平的恐慌心理。如果TPP协议生效,国外农产品进入日本市场,预期将对日本的粮食自给率产生很大冲击。因此,长期来看,日本能够保持40%左右的粮食自给目标已是不易,提高的空间很小。

  (三)大米政策的可持续性不确定

  新规划加大了对饲料用大米的支持力度,但是这一政策存在一些弊端。一是政府财政支出大。日本国内生产的饲料用大米将直接面临进口饲料用玉米的竞争,也就是说,为保证自产饲料的足够竞争力,政府提供的补贴预计将达到农民种植饲料用大米收入的90-100%。这将极大地增加政府财政负担。二是产品竞争力不高。过度依赖补贴鼓励农民生产的政策仅仅是现行大米政策的翻版,无法起到激励农民降低生产成本、提高生产效率的作用,从而导致产品明显缺乏竞争力,对提高农民收入的贡献不大。三是市场发展前景不明朗。如果TPP协议顺利生效的话,美国、澳大利亚等国牛肉、猪肉进入日本市场,将对日本国内畜牧业和饲料等相关产业发展带来不利影响。新规划在这方面的政策设计明显不足。而且,饲料用大米和饲料用玉米的营养价值不同,两种作物并非可完全相互替代,饲料用大米的国内市场前景还有一定的不确定性。四是对日美贸易产生一定影响。日本饲料用玉米主要自美国进口。从近五年的数据来看,除2012年和2013年美国因高温和干旱导致玉米减产、出口减少外,201020112014年日本自美国进口饲料用玉米均占全年饲料用玉米进口总额的85%左右。如果大米替代玉米作为饲料的政策顺利实施的话,势必影响日美间的农产品贸易,届时美国很可能会在对日谈判上采取应对措施。

  因此,综合来看,新大米政策的可持续性具有不确定性。

  五、结语与启示

  日本农业政策对国内外形势的适应与调整受其历史演变、政治经济发展和生活消费习惯等因素的综合影响,具有一定的不可复制性。我国农业发展面临的问题和挑战与日本有相似也有不同,但作为较早实现城镇化和工业化的国家,日本农业的今天也许就是我国农业的明天。笔者认为至少以下三点可以作为我国农业发展的借鉴。

  第一,提早安排,应对人口老龄化和农村劳动力流动。我国农村人口数量庞大,随着农业生产效率的提高,对农业劳动力的实际需求下降,因此,鼓励农村人口的合理流动,鼓励农村剩余劳动力向城镇转移对于缓解农村地区存在的经济社会问题有帮助。但是,从近几年的实际情况来看,转移的并不一定是剩余劳动力,很多青壮年劳动力也流失了。随之出现了实际务农人口老龄化、土地撂荒、空心村、留守儿童、进城务工农民社会保障等一系列问题。当前土地承包经营权改革、农业供给侧改革就是应对这些问题的具体举措。今后的农业政策需要在提高农业收入,吸引和留住青壮年劳动力,促进城市和农村劳动力在合理范围内相互流动,增强农村和城市的互动,创造有利于妇女务农和从事其它农业经营活动的环境,完善农民的社会保障,加强对青少年的农业文化教育,提高青少年对农业的认识和兴趣等方面提早做出安排。而日本在上述方面已经积累了丰富经验,可以为我所用。

  第二,用足用好国内支持保护政策。日本的高关税、高保护政策虽然导致农业尤其是稻米长期脱离国际市场,竞争力不高。但是,日本在利用WTO补贴政策上的做法值得研究和借鉴。以针对农户的直接支付补贴为例,虽然在增加财政支出方面备受争议,但是从利用WTO规则的角度出发,日本的“黄箱”补贴限额为39000亿日元,而2010年的支出总额是8003亿日元,远未达到限额;即使按照新的WTO农业谈判约定将“黄箱”支出削减至11900亿日元,仍然还有很大的操作空间。同样作为WTO成员国,我国可以借鉴日本在用足“黄箱”政策方面的做法,为农业提供适度的保护。

  第三,调整农业补贴目标群体,充分发挥政策的引导作用。[12]日本的农业补贴虽然数额巨大,但是政策目标针对性很强。自1999年,日本政策支持的重点由全体农户转向核心农户,即满足一定经营规模和经营管理方式的农户才能享受政策补贴。通过集中使用财政资金,最大限度地发挥政策保护耕地、鼓励农地集中、促进农业规模化经营的作用。而我国2002年以来实施的种粮农民直接补贴、农作物良种补贴、农资综合补贴和农机购置补贴基本上采用普惠制的农业补贴方式。这种方式一方面加大了国家财政负担,2013年中央财政四补贴金额高达1600多亿元;另一方面,部分拿到补贴的农民并未种地,而靠租地种粮的人却享受不到政策,撒胡椒面式的做法降低了政策的实际效能。2016年,我国将在全国范围全面推开农业“三项补贴”改革,即将种粮农民直接补贴、农作物良种补贴和农资综合补贴合并为农业支持保护补贴,政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。这其实与日本现行的农业补贴政策有一定的相似之处。今后,随着我国农村经济社会形势的变化,农业补贴政策需适时作出调整,充分体现国家对农业发展方向的预期,有所侧重,又兼顾农业和农村地区平稳发展。