伴随着中国对外开放的过程，对外直接投资已逐渐成为其中的重点领域。随着农业发展水平的提高和农产品供求格局的变化，2006年中国政府提出了农业“走出去”战略并取得了积极的效果，此后对外农业投资快速发展，投资规模和经营范围不断增大，实施主体日益多元化。2014年中国对外农业投资规模为20.35亿美元，是2006年的10.7倍，年均增长34.5%；投资主体由大型的国有农垦企业逐步发展为国有企业、中小民营企业和少数非农企业共同参与的格局；经营范围由单一的农作物种植发展为生产、加工、仓储和物流多个领域。整体来看，中国对外农业投资已取得了较大的进展（图1），但也呈现出投资流量所占比例偏低、企业盈利状况不佳、恶性竞争等问题。2014年农业领域的对外投资流量仅占全国对外直接投资流量的1.7%，与工业、服务业等行业相比差距较大。因此，如何促进中国对外农业投资的发展，规范企业海外经营行为是政府所面临的紧迫而重要的任务。

　　图1  中国对外农业投资规模及所占比例（2006—2014年）

　　数据来源：《中国对外直接投资统计公报》。由作者整理。

　　从已有的研究工作来看，主要集中在两方面，一是对农业“走出去”面临的困难和问题进行阐述，如宋洪远等（2014）、徐明等（2015）；二是对农业对外投资政策现状及存在问题的分析，如杨易等（2012）、马志刚等（2014）。不难看出，现有研究对明确中国对外农业投资发展状况，认识农业“走出去”的困难和障碍有积极作用，针对农业领域投资政策的整体性分析尚嫌不足。有鉴于此，本文从政策的历史演变和现阶段的体系结构2个维度出发对中国农业对外投资政策的背景、目标和内容展开分析，归纳总结其历史演变特征，分析政策的体系结构，旨在为中国对外农业投资的发展提供宏观层面的依据，促进农业“走出去”战略的有效落实。

　　对外农业投资政策是中国对外投资政策的一个重要组成部分，其历史演变过程是伴随着整个投资政策体系发展和完善的。改革开放以来，中国的对外农业投资政策经历了从无到有的发展历程，逐步形成了行政管理政策和鼓励支持政策相配套的体系结构。本文基于政策出台的背景与目标、密集性和覆盖范围，将迄今为止的中国对外农业投资政策发展过程划分为3个阶段，从历史视角分析中国对外农业投资政策的演变规律，归纳出主要的变化特征。

　　（一）对外农业投资政策的演变过程

　　随着农业“走出去”规模的扩大，中国对外农业投资政策也在不断地调整完善。迄今为止，对外农业投资政策经历了萌芽阶段、探索阶段和快速发展阶段的演变，从严格约束到鼓励支持，每个阶段都有各自的政策特征。可以看出，对外农业投资政策数量不断增多，内容也日益丰富。

　　1、萌芽阶段：1978—1991年

　　这一时期的对外农业投资政策较为单一，仅包含外汇的管理政策和投资审批政策，专门针对农业或农业企业的政策尚未出台。政府对境外直接投资行为持严格管理的态度，在审批程序、投资规模和境外收益方面实行了严格的规定。

　　从政策的外部环境看，当时正值改革开放初期，国家重点致力于吸引外商直接投资，兴办中外合资、合作与外商独资企业，对国内企业到海外直接投资并不重视。1978—1983年间，国家没有形成统一的对外投资管理规范，对外投资实行的是个案审批。1984年，对外经济贸易部连续出台了《关于在国外和港澳地区举办非贸易性合资经营企业审批权限和原则的通知》及《关于在境外开办非贸易性企业的审批程序和管理办法的试行规定》，落实了对外投资管理的规范性审批规定。1989年，外汇管理局发布《境外投资外汇管理办法》，严格要求企业的境外收益必须在6个月内调回国内。1991年，国家发展计划委员会出台《关于编制、审批境外投资项目的项目建议书和可行性研究报告的规定》，要求境外投资项目必须进行可行性研究。

　　这一时期，中国对外农业投资刚刚起步，仅有少数国有企业利用援外项目的经验在受援国进行农业投资，投资规模小、领域窄，投资范围过度集中是该阶段对外农业投资发展的主要特点。政府按照一般项目对待农业领域的对外直接投资，农业对外投资政策没有明显的特殊性。

　　2、探索阶段：1992—2003年

　　这一阶段，对外农业投资政策更新快，但专门针对农业领域的投资政策仍未出台。对于投资过程中出现的审批程序繁琐等问题，政府尝试下放权限、简化手续的改革办法，在宏观政策方面为境内机构提供便利服务。值得注意的是，政府对境外投资行为的态度发生转变，由限制投资逐渐向监督管理的角色改变，并开始对境外投资活动提供资金、信贷支持，以促进对外投资发展。

　　从政策的外部环境看，1992年邓小平到深圳、珠海等地并发表重要讲话，标志着中国进入实行改革开放的新时期。2000年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中首次将“走出去”战略上升至国家战略。政府围绕加快改革开放、发展经济的政策目标，出台了多部指导性的政策文件。这些政策内容主要包括四个方面：（1）简化对外投资的审批程序、下放政府部门的审批权限。2003年，商务部发布《关于做好境外投资审批试点工作有关问题的通知》，在北京、天津、上海等12个省市进行了下放境外投资审批权限、简化投资审批手续的改革试点。（2）放松对境外投资行为的外汇管制，确保投资企业的用汇自由。2003年外汇管理局取消了26项项目审批，其中包括取消境外投资外汇风险审查、简化外汇资金来源审查手续等。（3）对境外直接投资行为给予支持和鼓励，促进对外投资活动的快速发展。2000年，财政部、对外贸易经济合作部出台《中小企业国际市场开拓资金管理（试行）办法》，对年度出口额在1500万美元以下的对外投资中小企业提供政府性基金支持。（4）监督企业对外投资效果，加强境外投资的宏观管理。2002年，对外贸易经济合作部出台《境外投资联合年检暂行办法》，要求对开展境外投资行为的国内企业实行年检管理评级，评级结果直接影响企业是否享受优惠扶持政策。

　　这一时期的对外农业投资改变了传统的以农业援助为基础的投资方式，投资企业尝试开展多种形式的农业合作。投资内容包括代管经营、租赁经营和合资经营等技术与管理工作，投资范围进一步扩大到拉丁美洲及南太平洋地区（孙玉琴，2014）。整体来看，该阶段农业对外投资实践提出了对专门政策的需求。

　　3、快速发展阶段：2004年至今

　　中国对外农业投资政策经过萌芽阶段、探索阶段的变化后，迎来了快速发展期。这一时期，一般的投资政策和针对农业领域的投资政策都在迅速发展。总体来看，针对农业的投资政策主要是金融类的支持政策；一般投资政策覆盖范围较为广泛，从审批程序、外汇管理办法到信贷支持及境外企业的文化建设、安全生产、公平竞争等方面都有涉猎。

　　在这一阶段，一般对外投资政策主要包括：（1）转变政府管理职能，落实企业对外投资的自主权，确立企业的主体地位。2004年，国务院下发《国务院关于投资体制改革决定》，改革之前按投资规模大小进行投资管理的办法，对外投资管理由审批制向核准制转变。（2）在保证国际收支平衡的基础上，以促进企业对外投资便利化为核心目标，进一步简化外汇资金的使用。2009年，外汇管理局发布《境内机构境外直接投资外汇管理规定》，实行了外汇资金事后登记的改革措施，以提高企业用汇的便利性。（3）对境外投资项目给予融资贷款支持，降低企业对外投资的前期投入成本。2004年，国家发展改革委、中国进出口银行下发《关于对国家鼓励的境外投资重点项目给予信贷支持有关问题的通知》，为国内企业对外直接投资提供信贷支持。

　　围绕解决农业企业融资难的政策目标，政府出台了针对农业领域的金融支持政策。2008年，农业部和中国进出口银行签订支持农业“走出去”战略合作协议；2011年，农业部国际合作司和中国进出口银行制定了《企业申请中国进出口银行支持对外农业合作贷款项目管理工作规程（试行）》办法，在农业境外贷款、农产品出口卖方信贷等方面予以优惠；2012年，国家开发银行和农业部签署《共同推进现代农业发展合作协议》及《开发性金融支持中国农业国际合作协议》，这些合作协议给予农业企业融资支持，推动了农业国际合作业务。

　　这一时期，对外农业投资规模大幅上升，投资覆盖率进一步扩大。截至2014年底，对外农业投资存量达96.9亿美元，投资范围覆盖六大洲的85个国家，共设立505家农业企业。投资领域不断延伸，涵盖了农作物生产、农产品加工、仓储和物流等多项业务。整体来看，该阶段的对外农业投资政策初见成效，在扩大对外农业投资规模、促进投资企业数量等方面产生了积极的促进作用。

　　（二）对外农业投资政策的变化特征

　　对外农业投资作为国家“走出去”战略的组成部分，越来越受到中国政府的重视。经过三十多年的发展，对外农业投资政策的指导思想和政策目标不断调整，政策手段也逐渐丰富。整体来看，中国对外农业投资政策在历史演变过程中主要表现出以下3个特征。

　　1、政策指导思想从严格约束变为鼓励支持

　　从政策指导思想的角度看，对外农业投资政策经历了两个阶段，实现了由严格约束到鼓励支持方向的转变。1978—1983年，政府对企业到境外直接投资实行严格的个案审批管理，所有投资项目必须报请国务院，未设立专门的境外投资企业审批部门。1984年，政府逐步下放审批权限，设立对外经贸部作为境外投资的管理部门，对外投资管理向规范性审批转变。

　　随着经济一体化程度的加深，政府对境外投资行为的观念发生转变。2000年，国家出台了第一部对境外投资活动提供支持的政策文件。2003年之后，政府相继出台鼓励支持性的配套措施，包括《关于对国家鼓励的境外投资重点项目给予信贷支持有关问题的通知》、《对外经济技术合作专项资金管理办法》等。这些鼓励支持性政策的出台，极大地促进了中国对外农业投资的发展，2003年到2014年间，对外农业投资流量从0.86亿美元增长到20.35亿美元，增长了22.7倍。

　　2、政策体系由单一管理政策变为系统政策配套

　　从政策手段的角度看，对外农业投资政策逐步发展为行政管理政策和支持政策相配套的体系结构。2000年之前的对外直接投资政策只侧重于审批程序和外汇管理两方面，较为单一，很少考虑对投资行为给予鼓励支持和规范性指导的问题。加入WTO后，中国对外开放水平进一步深化，农业对外投资政策重新调整。针对投资企业资金短缺、融资困难等问题，国家相继出台了一系列的配套政策，覆盖财政、金融、保险和税收领域，从宏观规划到微观主体管理等方面对投资企业进行指导，要求各地方政府加大对农业对外投资的重视程度，加快出台农业“走出去”战略的指导意见和实施规划。

　　3、政策目标由规模和速度为主转向可持续发展

　　从政策目标的角度看，政府在关注对外投资速度的基础上，提出了注重可持续发展的新目标。当前，国内企业在对外农业投资过程中出现了无序竞争、抢占当地生产资源、破坏东道国生态环境的情况，投资企业在国外整体形象不佳。围绕促进对外投资合作有序发展的目标，国家出台了《对外投资合作环境保护指南》、《规范对外投资合作领域竞争行为的规定》、《对外投资合作和对外贸易领域不良信用记录试行办法》等约束企业投资行为的政策。政府对企业行为的约束主要有两个出发点，一是从保护东道国自然环境的角度，规范企业的投资生产活动；二是从抵制恶性竞争、鼓励有序发展的角度，监督企业的投资行为。农业投资企业规模小、类型众多，与投资国当地经济结合的深度、广度大。因此，这些政策的具体落实还需要增加行政手段等辅助配套措施，以保证农业企业在海外的规范化经营。在对外农业投资过程中，中国企业既要重视投资利益，更要遵守东道国法律，营造良好的企业形象。

　　对外农业投资政策是一般对外投资政策的重要组成部分，政策体系的构成与一般对外投资政策的结构相同。表1展示了中国对外农业投资政策的体系结构，可以看出，对外农业投资政策由行政管理政策和各领域的鼓励支持政策构成。这里，我们分别对投资管理政策、财政支持政策、金融支持政策、外汇管理政策、税收政策和保险政策这六类政策进行讨论，分析不同政策的核心内容和适用范围。