【内容摘要】可持续性的农村政策，首先要提高对农村社会整体环境保护的重视。为此，需要将经济成果从政策目标和成果指标中剔除，将环境保护成果作为优先指标。这将有助于社会、经济领域成果的提高。 

　　【作者简介】金泰妍，韩国檀国大学环境资源经济学科教授。研究方向为农村开发理论、政策，目前任职国会立法调查处立法咨询委员、农林畜产食品部国民公认农政委员会希望农业分科委员。 

　　一、什么是“新型”农业政策？ 

　　    目前学界和研究界对我国（本文中涉及的“我”、“我国”等，所指均为韩国——译者注）农业问题和农政问题提出了诸多诊断与对策，农林畜产食品部也在新政府就任或更换长官时，根据基本惯例，提出了农业现状诊断和改革方案。2013年起，韩国农食品部也把农政范式转换视为最基本的农政改革方向。不仅如此，从事农渔业生产的一线人员、学界及消费者团体也都提出了农政改革的必要性。此种课题一直持续引起关注，热度不减的原因是什么？ 

　　    这样的农政改革议题毕竟是从大局出发提出的，议题宏大，所以无法展开集中性的论述。但愚见认为，比这个更重要的是我们缺乏对农业问题的基本认识与思考。要想明白这一问题，就需要明确地说明与论述目前政府推进的新政策对比原政策根本上有什么区别。但是对于应该如何认识我国农业面临的问题，学界各抒己见。 

　　二、“提高农户收入”政策带来的农业、农村的问题 

　　    我国农林畜产食品部按政策领域划分为农业政策、农村政策、粮食政策、食品政策等部门。其中，农业政策领域里面临的问题主要有以下几个方面：第一，农业增长有所停滞。这里指的是农林业在整体GDP里所占比重在减少。第二，农业劳动力结构太脆弱。主要包含务农人数减少，劳动人口高龄化，继承者缺乏等问题。第三，农户收益恶化和城乡间收入差距扩大。从收入比重来看，可以看出农户的农业收入在减少，农外收入比重在增加。1990年代中期农产品市场开放以后，城市商店与农户间的收入差距在扩大。第四，随着农业对外开放的扩大及农户收入恶化，农户的经营不安感在加深。随之带来的问题还包括农渔村人口整体性的减少和高龄化、人居环境的落后和与之相关的农渔村共同体的解体、农渔村环境破坏等。 

　　    目前我们面临的农业问题是农业生产性增长和产业化支援政策的矛盾。随着农业生产性增长出现供应过剩，农产品价格降低，农业收益性减少，农户的经营不稳定性不断深化，使弃农的人逐渐增加，导致农业劳动力和农村人口在减少。 

　　     以前针对此类农业问题的解决方案都比较简单划一。因为农村居民大部分为农民，所以给出方案大多集中于增加农业收入。学者和政策制定者认为，这一问题解决后，剩下的问题会自然而然地解决，即可能实现这样一种良性循环：通过增加农业收入，农户的经营稳定性会增加，从事农业的流入人口也会增加，城乡间收入差距会减少，最终农业增长也会持续。另一方面，如增加农业收入，农民的消费余力会增加；作为一个具有消费力的市场，多样性的事业体会在农村地区创业，为方便配套周边环境的各种设施投资也会增加。到1980年代为止，全世界农业政策的一般性基本原则就是提高农业生产性和促进产业化、专业化的政策，那是源于对这种良性循环效果的期待。 

　　    但是目前我们面临的农业问题是农业生产性增长和产业化支援政策的矛盾。随着农业生产性增长出现了供应过剩，农产品价格降低，农业收益减少，农户的经营不稳定性不断加强，使弃农的人逐渐增加，导致农业劳动力和农村人口在减少。这里，政府的补助金促使了这种现象的结果：即政府补助金主要以生产量为基准来支付，所以农民不是为了比别人生产更多的农产品获取更多来自市场的销售利润，而是为了得到更多的政府补助金而竞争。在这一过程中，政府会对运用尖端技术计划增产的农户支付设备补助金，农民之间的竞争关系转变为不公平竞争，而且加大了农户相互之间的不信任感。此外，为增产竞争过程中，化学肥料和农药的过度使用，导致农民的投资费用增加，环境被破坏，发生整体性的恶性循环。 

　　三、从农业政策、产业性视角转向农村性视角 

　　    这种情况是全球性的农政改革的原因。1990年代中期以后，先进国家以农业和农村的可持续发展为中心试图进行农政改革的理由也在于此。关注此过程会不难发现，在重视人际交流和互助的农村社会里发展产业性农业，肯定会出现很多问题，这不仅仅是农村的问题。1980年代，发达国家中依赖特定产业发展的城市相继灭亡的案例在地域发展学范畴里是常识性的案例。因此，才出现了新地域发展理论，这在农业范畴里也同样可运用。也就是将农村地区出现的经济、社会、环境问题作为一个整体来看待农业生产，所谓从农业性视角向农村性视角的转换。 

　　    前面提出的我国农业问题，现在也需要从农村性观点来出发才能解决。农业增长的停滞问题不是光靠增加农业生产量（额）就能解决的问题，此生产过程中地域内农户间的合作问题、环境问题，加上生产产品的销售问题等，盘根错节，彼此相连。总的说来，现在已不是大量生产就会自动出现大量消费的粮食匮乏时代，所以需要具备兼顾其他领域的整体性的视角。 

　　    通过农业技术开发提高农业生产性或减少粮食的海外依赖度，并非不需要以此为目的的国内农产品的增产，发达国家也投资在这部分，我们也需要缜密的政策性投资和支持。但单单这些还不够，即需要同时考虑提高农业生产产量导致的对其他部分的影响与消除衍生问题的方案。例如，为增加农业生产力，支援大企业、农资材生产企业以低廉的价格向农民们供应各种原材料，在表面上看似乎是支援农民，但最终收益的还是大企业，结果不是农民占有农业生产和技术，而是增加了对大企业的依赖度，这通常是意想不到的结果。此外，生产率的提高使产量增加，在消费一定的情况下，会导致市场价格降低，这会带来农业收益性恶化，使农户难以稳定经营，从农者放弃继续从事农业生产。其结果是，仅仅局限在农业部门里，通过农业部门的单一政策解决农业问题，其成果是有限的，不能适应现代社会的需要。发达国家以农村政策为中心推进农政转换的原因也在于此。 

　　四、需要具备兼顾农业与农村的可持续性的政策 

　　    解决我国的农业问题是否必需学习发达国家的案例，这是要回答的问题。鉴于我国农业的固有特性，不少学者认为应该寻找适合我国实际的解决方案。这种观点不无道理。要做到这一点，首先需要我们先做努力，应采用我们的生产生活方式解决农业领域里出现的问题。但是如前面所观察到，用单一的方式难以解决上述问题，并且还可能诱发其他问题。发达国家经历过这一发展阶段，所以如果需要用新的思路实现上述问题的解决，即如果试图推动农业政策为中心向以农村政策为中心政策转变，就需要学习发达国家的农业政策模式。 

　　    要推进可持续农村政策的方向，最重要的是农村社会对整个环境保护的认识。为此，需要把经济性成果从政策目标或成果指标中排除，以环境保护成果为优先性指标。那样的话，以此为基础的社会性、经济性范畴的成果也会随之体现。 

　　    虽然发达国家的以农村为中心的农业政策已经实施有年，部分发展中国家长期以来也试图通过学习先进国家的政策以对自身的农业体制做政策性改革。我国在2000年代中期以前一直实施农产品市场价格支援政策等农业保护政策与当时全球大部分国家在实施的政策相似，可以说是与国际接轨的。2000年以前，以农业保护政策为中心出现了农业政策的世界性同质化和同步化发展，近期则出现了以可持续发展为中心的农村政策的同质化和同步化。 

　　这样的变化中最重要的就是，把环境保护视为可持续发展的核心要素。把可持续的概念理解为经济、社会、环境的均衡发展，仍然以经济性成果和利益为中心的思考是不能够达到可持续发展的。想要保持三个范围的成果相互平衡，要有意缩小之前占最大比重的经济性的成果，支援其他部分，这样才能保持其平衡。所以，促进可持续农村政策的方向，最重要的是让农村社会普及对整个环境施加保护的意识。为此，需要把经济性成果从政策目标或成果指标中排除，以环境保护成果为优先性指标来提出。那样的话，以此为基础的社会性、经济性范畴的成果也会随之体现。这是目前发达国家农村政策所得出经验。考虑到当前的这一全球性的趋势，推进以可持续发展为核心的农村政策改革也是我国农业政策的根本出发点。 

　　（亚洲合作处 翻译供稿）