1.欧洲发展基金的成立背景

　　为消除贫困，促进全球经济、社会和环境发展，欧盟与许多发展中国家共同制定了合作战略，并调配财政资源，向这些国家提供了发展援助和技术援助。欧盟援助资金共有三个来源：一是欧盟预算，二是欧洲发展基金（EDF），三是欧洲投资银行（EIB）。其中，欧洲发展基金主要用于向非洲、加勒比和太平洋（ACP）国家，以及海外国家和地区（OCTs）提供合作援助。

　　欧洲发展基金依据欧盟成员国签署的内部协议设立，不在欧盟预算内列支，由欧盟委员会负责整体财务管理、欧洲投资银行负责投资管理。每一期的欧洲发展基金通常持续五年，欧盟委员会须按照特定的财务条例要求，编制各类财务报表和综合报表，以全面说明欧洲发展基金的财务状况。2013年6月，相关成员国在欧盟理事会总部签署了第11期欧洲发展基金内部协议，约定协议于2015年3月1日生效。为确保第10期和第11期基金的连续性，欧盟委员会提出了过渡性措施，即过渡计划（BF），承诺有关资金使用情况在第11期欧洲发展基金财务报表中说明。同时，成员国修订了第10期欧洲发展基金财政条例，并通过了过渡期财务条例，约定新条例于2014年5月30日生效。2015年3月2日，欧盟理事会通过了第11期欧洲发展基金财务条例及实施细则，规定于2015年3月6日生效。

　　根据新版成员国政府间内部协议，第11期欧洲发展基金总额为305.06亿欧元，继续致力于非洲、加勒比和太平洋国家，以及海外国家和地区的合作援助。其中，290.89亿欧元用于援助非洲、加勒比和太平洋国家，欧盟委员会负责管理279.55亿欧元；3.645亿欧元用于援助海外国家和地区，欧盟委员会负责管理3.595亿欧元；10.525亿欧元用于欧盟委员会编制和实施第11期欧洲发展基金规划。

　　2.欧洲发展基金的资金来源

　　2013年12月2日，欧盟理事会通过了2014~2020年预算协议，并决定与非洲、加勒比和太平洋国家的援助合作不纳入欧盟预算，而是通过欧洲发展基金供资。欧盟预算是年度预算，根据预算原则，编制一年的收支。与其不同，欧洲发展基金是一个跨年度运作的基金，每一期的欧洲发展基金通常都是一个五年期的发展合作资金库。因此，欧洲发展基金援助的资金可以在每期基金存续期内使用。有关年度预算缺失的问题会在相应的预算报告中强调，并说明欧洲发展基金的预算执行情况是根据资金总额来衡量的。

　　欧洲发展基金源自欧盟成员国的“临时”捐款。各国代表约每五年召开一次政府间会议，决定捐款总额，并监督基金实施。之后，欧盟委员会遵照欧盟发展合作政策管理该基金。成员国在执行欧盟政策的同时，还各自制定了本国的发展援助政策。但欧盟规定，成员国自身的发展援助政策必须与欧盟政策协调一致，相互补充。除上述捐助外，成员国还可共同筹资或向欧洲发展基金单独捐款。

　　3.欧洲发展基金的管理与使用

　　3.1支出管理

　　欧洲发展基金支出形式的多样性取决于资金的不同管理模式。根据财务条例，欧盟委员会主要采用了三种支出管理方式：一是分权管理，即欧盟委员会根据受援国当地情况，授权第三国执行某些预算任务；二是集权管理，即欧盟委员会直接执行预算任务，或者间接授权欧盟法律机构或成员国法律机构执行预算任务；三是与国际组织联合管理，即欧盟委员会委托某个国际组织执行预算任务。

　　3.2权限划分

　　欧洲发展基金的主要管理人员为欧盟代表团团长、欧盟代表团授权官员、受援国授权官员和会计主管，他们各司其职，权责明确。具体而言，欧盟代表团团长是欧盟委员会派驻受援国的当地联络官，他们与受援国授权官员密切合作，共同制定合作实施战略和相关政策，编制、研究并审查欧洲发展基金项目。欧盟代表团授权官员参与基金管理的全部工作，包括从合作与预算的视角考虑并确定有关行动计划、签署法律文书、监督项目实施、考核项目成果、付款，以及在必要时修正不当支出。受援国授权官员是受援国政府任命的高级官员，他们代表自己的国家参与所有欧洲发展基金援助活动；多数情况下，受援国授权官员由其国家规划部长或财政部长担任，负责欧洲发展基金项目的行政管理、技术管理和财务管理工作。会计主管则遵照欧盟代表团授权官员和受援国授权官员的指示付款、修正不当支出，同时负责管理资金、制定会计准则、审核会计制度、留存账簿、编制年度报表；此外，会计主管必须在年度报表上签名，声明这些报表真实公正地反映了有关财务状况。

　　3.3请款流程

　　通过欧洲发展基金援助非洲、加勒比和太平洋国家，以及海外国家和地区的绝大多数财政资金为赠款。在每期欧洲发展基金开始之际，欧盟会综合考虑受援国的具体援助需求、国家政策和发展动力，告知他们本期基金存续期间可以得到的赠款规模。之后，受援国与其发展伙伴（欧盟捐助国）进行磋商并制定合作战略，内容通常涵盖受援国自身的中期发展战略、政治和社会经济背景分析，以及欧盟评估情况。编写合作战略文件时，欧盟委员会工作人员将为受援国提供技术支持。然后，受援国须制定国家规划（NIP），以落实合作战略。规划须针对申请援助的行业和领域，解释说明援助如何能够实现合作战略目标，并给出实施时间表，同时详细说明国际组织或非政府组织等机构如何参与相关活动（如果需要的话）。此外，规划须接受欧洲发展基金的年度评估、期中及期末评估，必要时须进行调整。

　　3.4用款承诺

　　获得欧洲发展基金资助前，受援国须与欧盟委员会签订书面的法律承诺（如赠款协议）。在此之前，双方须做出相应的预算承诺，并在会计系统中预留足够的预算资金，以实施相关援助活动。因为尚未产生费用，所以对总账无影响。值得说明的是，欧洲发展基金的会计系统由两个独立但又相关的部分组成：一是预算账户，提供详细的预算执行情况记录；二是总账，用于编制资产负债表和往来结算。具体而言，预算账户显示了承诺的预算和支付情况。它基于现金会计原则，只要产生现金流，就会详细记录相关费用或收入款项。这是公共部门典型的记账方式，因为其关注的重点往往是预算和相关执行情况。总账则根据权责发生制会计原则，记录了各财政年度的全部支出和收入情况，并以资产负债表的形式展示说明。

　　3.5款项支付

　　所有赠款都必须在授权官员批准预算承诺后进行支付。如赠款协议中规定了预付款条款，则可依据协议在规定的期间内分笔支付。这里所说的预付款，是指向受益人预支的现金。如受益人在规定期间未发生合格支出，他们须将预付款退还至欧洲发展基金。因此，在相关协议条件达成前，预付款并非为确定性支出，办理首付款时在资产负债表上记为资产。当合格支出（在往来账中记为费用）发生时或者退回的金额减少时，预付款资产的金额才相应调减。每年年底，须对欧洲发展基金受益人发生但尚未报告的合格支出进行评估，之后将估计的合格支出金额记为应计费用，估计的不合格支出留在待查账户中记为流动负债。

　　3.6修正不当支出

　　欧洲发展基金发生的合格支出须根据适用规则或赠款条件进行验证。为优化预算控制的成本效益，欧盟委员会对终期付款申请文件的审查要比前期付款申请细致的多。如发现前期付款错误，则会调整终期的付款金额。此外，欧盟委员会有权在援助期间或事后，核查受益人的协议履行情况，以核实有关支出证明文件的正当性。若援助期间发现问题，将相应调整之后的付款金额；若事后发现问题，将要求退回不当支出的资金。

　　4.欧洲发展基金的财务报告要求

　　4.1年度报表

　　如前文所述，会计主管负责编制年度报表，并保证相关报表能够真实公正地反映欧洲发展基金的财务状况。年度报表分为两部分，第一部分是欧盟委员会管理的资金情况，含欧洲发展基金的财务报表和预算执行报告；第二部分是欧洲投资银行管理的资金情况，即有关投资的财务报表。此外，自2014年起，欧洲发展基金下设了BêKOU信托基金（详见4.2），该信托基金的财务报表和合并报表须一并上报。年度报表于次年7月31日前经欧盟委员会报欧洲议会和欧盟理事会审批。

　　4.2 BêKOU信托基金

　　根据欧盟一般预算财务条例第187（1）条和过渡期财务条例第42条，欧盟委员会可与其他捐助机构缔结协议，建立联合信托基金，用于紧急事件和专项行动。依据欧盟一般预算财务条例第187（6）条，欧盟信托基金的会计主管由欧盟委员会会计主管兼任。第一个多方捐助的欧盟信托基金为Bêkou，成立于2014年7月15日，由欧盟和德国、法国、荷兰共同出资建立，旨在促进中非共和国的稳定和重建。Bêkou信托基金的最长期限为60个月。由于该信托基金隶属于欧洲发展基金，其年度报表须与欧洲发展基金报表合并。

　　5.欧洲发展基金的审计与审批

　　5.1外部审计

　　欧洲发展基金的年度报表和资金管理由外部审计机构欧洲审计院（ECA）监督。欧洲审计院的主要任务是对欧洲发展基金年度报表进行外部独立审计，并向欧洲议会和欧盟理事会提交年度审计报告；基于审计报告，就欧洲发展基金年度报表的可靠性和收支的合法性、合规性出具意见声明；同时提供特定管理领域的专项审计报告。审计期间，欧洲审计院有权查阅所有文件。其审计范围覆盖欧洲发展基金的全部经济活动，包括每笔交易和支出的合法性、合规性。审计年度报表时，不但要查每个项目的资产负债表和往来账，还要查合并财务报表。因此，欧洲审计院出具的审计意见不仅针对财务数据本身，还针对财会制度和财务控制情况。

　　5.2决算审批

　　最终的财务控制在于欧洲议会对指定财政年度欧洲发展基金决算报告的审批。这意味着，在审计和年度报表定稿后，欧盟理事会要向欧洲议会提出建议，然后由欧洲议会决定是否通过欧盟委员会提交的欧洲发展基金决算报告。欧洲议会做出决定前，还要审查欧洲发展基金年度报表、欧洲审计院年度报告（包括相关意见声明）、欧盟委员会对审计结果的答复，并向欧盟委员会进一步提问，索要相关资料。决算审批代表着政治层面对欧洲发展基金财务执行情况的外部控制，通常有两种结果：一是批准通过，二是延期通过。欧洲议会通过决算报告时，可以突出强调其认为重要的意见，并建议欧盟委员会就这些事项采取行动。欧盟委员会应在向欧洲议会和欧盟理事会提交的后续报告和行动计划中阐明应对措施。

　　(范丽萍 发表于《中国农业会计》，2017年第5期)