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促进机构粮食采购,将小农与市场联系起来——FAO“农业发展经济学技术研究系列”第一期内容概要
发布日期: 2018-02-26 发布单位: 农业部对外经济合作中心 浏览量:

  联合国粮农组织(以下简称“FAO”)近期启动了《农业发展经济学技术研究》系列,旨在提供有关粮食安全与营养、抵御力、气候智能型农业、农业企业和农村转型的政策性评估和分析。该系列的第一期出版物为《促进机构粮食采购,将小农与市场联系起来》,由FAO营养及粮食系统司与世界粮食计划署(WFP)合作编写。通过对机构粮食采购计划(Institutional food procurement programmes,以下简称IFPPs)的案例分析,探讨IFPPs在促进小农与市场连接、推动国家粮食系统转型方面的潜力,并为国家机构与小农、农村食品企业交易过程中的制度错位问题,提出解决方案。

  IFPPs的实施背景

  每年,学校、粮食储备、医院和粮食援助组织等“机构买家”都会购买价值数十亿美元的粮食,从而使这些“机构买家”对小型食品生产者和加工企业提供了近距离的潜在需求。各国政府越来越有意利用这一需求,促进农民和农村食品企业转型,使其与更加严苛的农业食品市场相衔接。

  IFPPs正是基于上述背景,意在将机构对粮食的需求与更广泛的发展目标联系起来。将本地生产与国家学校供餐计划、战略粮食储备和更广泛的粮食安全计划相结合,推动包含小农和企业在内的当地粮食系统转型,促进小农与市场相连接。因此,IFPPs不仅可为地方粮食系统转型做出贡献,而且可以使这一系统既可持续,又包容穷人。

  目前,IFPPs的典型案例包括巴西的国家学校供餐计划(PNAE)和公共食品采购计划(PAA),以及联合国世界粮食计划署(WFP)实施的购粮发展计划(P4P) (2008—2014)等。《促进机构粮食采购,将小农与市场联系起来》通过对包含上述3个项目的8个国别案例的交叉分析,评估IFPPs在农村转型中的作用及制约因素,并提出发展和实施IFPPs的政策和制度改革建议。

  制度“催化”:IFPPs促进政策环境改善

  研究指出,在有利环境方面,要将农村小行动者成功整合到机构粮食采购价值链中,系统需要:(1)国家层面的政策,要将农村小的弱势的行动者视作农业现代化中心;(2)政策和立法的一致性,以推动构建关于采购的话语和制度改革;(3)跨部门平台,建立明确的制度分工和授权,促进相互关联的计划和机构之间的合作。

  然而,上述完美的政策环境基本不存在,但这并不妨碍各国启动IFPPs。相反,为促进项目实施,IFPPs将小的行动者融入正在进行的农业转型过程中,所产生的整体影响可起到促进政策和法律框架修订的催化剂的作用,进而达到促进政策环境改善的目的。

  弥合错位:IFPPs增强小农市场准入

  增强小农的集体谈判权以提高市场准入,进而增强农民组织的制度能力,这是评估所有IFPPs的内在目标。

  研究指出,在价值链应用层面上,既要重视小行动者对大买家的供应能力,又要重视双方交易的采购程序,两者同等重要。如果采购机构不太重视改革程序,以促进诸如合同、订单、支付和物流等日常工具调整,那么IFPPs就不太可能持续。弥合机构粮食采购链条错位的核心是,审查制度政策及其执行过程,以发现可能阻碍目标小行动者进入市场的程序瓶颈,并在此基础上开发事前工具和合同模型。灵活性也需要嵌入其中。

  研究重申了现有的关于农业价值链方面的文献,探讨了小农进入市场存在的问题。指出,农民组织在提高小农户市场参与方面存在约束,这些约束因素有内部的(领导能力和内部治理问题),但在许多情况下,其根本原因是外部的,与治理农民组织结构的国家政策和立法框架的薄弱与不清晰有关。

  研究强调,除了农民组织之外,小农户和农村企业也通过其他方式与更广泛的市场有联系。例如,在农场门口、农村手工食品加工企业和农村城镇的现货市场,通过小的或大的贸易商与大公司和食品加工企业发展订单农业。这些行动者在联系农民与机构采购方面的作用也需要被考虑。

  三个支柱:理解IFPPs的分析框架

  研究最后讨论了建立IFPPs监测和评价体系的必要性,并基于三个相互关联的支柱,提出了一种设计和实施IFPPs的分析框架(如下图)。

  支柱1   在图中由内部的绿色圆圈表示。用以评估发展和农业政策的有利环境,包括公共采购政策,政策、立法的一致性,以及它们在弥合正式制度体系和小型非正式市场体系之间错位方面的有效性。

  支柱2  在图中以蓝色和紫色的环形箭头表示。强调“包容障碍”,指日常供需方面的约束,通常是有利环境支柱缺乏一致性的结果。

  支柱3   在图中外部有4个图标,指的是四个子支柱,在此基础上建立IFPPs:(1)及时的项目资金流动,用以确保正规的和可靠的机构需求;(2)符合供应商能力和项目目标的机构采购程序和工具;(3)能力建设战略,以确保供应商符合机构买家的需要;(4)公私合作和协调机制,与监测和评价系统相结合。

  基于以上,研究再次强调IFPPs的潜力。指出,IFPPs不仅是建立机构需求与本地生产之间联系的实际解决方案。更重要的是,考虑到公共和私营部门机构的联合购买力,IFPPs的潜力应当被视作国内粮食供应系统转型的“导管”。为实现这种转型升级,在IFPPs的概念化和设计中,有两个目标是最重要的。一是IFPPs在政策和法律环境改革方面的催化作用,使小农户和企业成为农业现代化计划的中心。二是在与发展和私营部门的合作伙伴密切磋商后进行项目设计和实施,从而使粮食采购规范的工具和知识进行充分的融合促进。

(国际组织一处于圣洁供稿,根据FAO“农业发展经济学技术研究系列”第一期《Leveraging institutional food procurement for linking small farmers to market》整理)