2011年12月，中国社会蓝皮书发布，我国城镇人口占总人口的比重将首次超过50%，标志着我国城市化率首次突破50%。

　　一、妥善解决发展用地与农民失地的矛盾

　　发展用地与农民失地的矛盾在发展中国家普遍存在，这个矛盾贯穿整个城镇化进程中特别是在城镇化后期，矛盾会更为复杂和突出。

　　现行的农业征地政策是把农民拥有和使用的土地以极低的、非市场化的价格被征收，而征用后的土地又是以市场化价格形成的收益被政府所垄断占有，而农民得到的失地补偿确实偏低，现行的“土地换社保”的方式，其实也是农民自己花钱买社保。这种不能给失地农民就业、生活有长效性保障的征地政策，引发的一些群发性事件也时有发生，加剧了政府和失地农民的矛盾，不利于社会的稳定与发展。可见，失地农民的生活保障问题若没有得到有效解决，将严重影响社会经济的安全发展。因此，如何解决失地农民的社会保障问题，直接关系到农村社会稳定与经济发展，这是推进城镇化发展必须越过的沟坎。改革和创新失地农民社会保障制度，是促进社会稳定和构建和谐社会亟待解决的重大社会课题。需要我们政府不断地探索新的措施加以实践。为此，本人就失地农民的社会保障问题谈点粗浅看法：

　　1. 可以探索工业和农业相结合的土地入股、农民入企新方式，解决征地农民持续发展问题。占用农民土地通常采取两种方式，一种是协商地价进行一次性补偿，另一种是以土地入股参与企业分配，而后者能让被征地农民参与工业化全过程，使土地真正成为保值增值的资本。本着农民自愿、主动的原则，工厂进农村，青壮年农民可自愿签定劳动合同进厂就业，成为新型工业化共同发展的创造力量。

　　2. 改革征地政策，增加土地补偿，重点解决失地农民社会保障资金不足的问题。法律已对农民和集体土地产权做出了明确规定，国有产权不能侵犯集体产权；同时，在征地时应简化程序，产权交易应遵循平等原则；应严格限制政府强制征地，对于确实因公共利益需要强制征地的，应明确其征地目的和范围，同时，应运用本级财政收入对受让方进行补贴，并适度提高土地转让补偿标准，补偿应以土地市场价格为基准，浮动不超过20%。

　　3. 可以对失地的农民，给予少量的自留发展用地，转化成商业或工业用地，让失地后农民自我经营，发展小农经济，稳定经济收入，从而加强失地农民的社会保障。政府对所征用的土地，保留5-10%给于被征地而失去土地的农民，以村级组织牵头成立经济组织，设立有限公司、经济合作社，可以是3-5个或8-10个不等。经济组织的建设用地、经营用地以及经营资本都可以来自于“失地农民发展自留用地”和“失地补偿金”，然后设置若干股份，让失地农民认购参与经营管理，失地农民凭自留用地和土地补偿金折算成资本入股，享受股份红利。政府指派专人对其不定时进行工作指导，帮助牵线搭桥研究解决经营项目问题，做好前期培育和后续跟踪服务工作。

　　4. 合理剥离和安置失地农民，建立保障与社会再就业机制。农村土地产权制度的不完善是导致失地农民问题的最直接根源，要从根本上解决失地农民问题，就必须解决好农村土地的产权关系，完善相关的法律制度。农业有六大生产要素，分别是土地、劳动力、科学技术、资金、经济信息和经营管理，土地排第一位，是农民最基本的生产资料，各级责任主体，也就是各级政府，在城镇化和工业化推进的过程中，要从行政上和法律上规范政府的保障职能，以“土地换就业”为切入点，通过素质培养和能力提高，提供更多的就业机会，健立社会再就业与保障机制；针对失地农民的实际情况，妥善安置，将农民从无住房、无土地、无就业岗位的群体中剥离出来，实行与城市居民同等待遇。这是解决失地农民社会问题的关键。

　　5. 政府要发挥主导作用，逐步完善养老保险、社会保障和医疗保险体系。一是建立健全失地农民的基本养老保险制度。参加养老保险要履行缴纳保险费的义务，与城市职工分期缴纳保费不同，失地农民通常利用土地补偿金一次性进行缴费。待约定年龄后再按期领取基本养老保险金。对于超过劳动年龄和丧失劳动能力的失地农民，可在一次性缴足保险费后直接享受养老保险待遇。而在劳动年龄内的失地农民，鼓励在城市寻找就业机会，允许他们参加城镇职工基本养老保险，此时，可与同龄段的城镇职工一样，采取分期缴费积累模式参加基本养老保险。二是逐步建立和完善最低生活保障制度。失地农民既没有农民的土地保障，也没有城市居民的社会保障。因此，为失地农民提供最基本的生活保障，应建立城乡一体化的最低生活保障制度。对于生活特别困难的家庭农户，也应该有个机制或管理办法，可以参照城市居民最低生活保障水平，给予最低生活补偿。三是失地农民基本医疗保险制度要逐步建立和完善。

　　二、妥善解决城乡之间、贫富之间差距拉大的矛盾

　　1.完善社会保障。建立完善的社会保障制度有利于群众安居乐业、老有所养、病有所医，这是群众生活最基本的要求；有利于全社会的稳定，是构建和谐社会的基石，是解决社会贫富差距的基础。

　　2. 提高低收入人群的收入水平。应大幅提高此类人群的经济收入，增加基层公职人员的薪酬和福利待遇，免除农民税费，给种地农民和养殖户合理补贴。

　　3. 加强法制建设。加强法制建设，严厉打击违法乱纪、权钱交易等现象。同时，建立和完善法律体系，鼓励富人承担更多的社会责任和公共义务，如捐资助学、支持慈善事业等。

　　4. 健全财税制度。应建立健全税收制度，充分发挥税收的调节功能，完善个人所得税制度，加大财政转移支付力度，帮助困难人群解决实际问题，提高其生活水平。

　　5. 继续实施“两大战略”。为缩小东西部地区差距，党中央先后提出了“西部大开发”和“中部崛起”两大战略。“两大战略”在缩小贫富差距方面确实发挥了作用，但对照预期效果有很大的差距。因此，除了中西部地区自身练好内功外，中央政府还要继续加大对中、西部地区的转移支付，特别是要加强基础设施建设，改善投资环境，将外资、东部优质资金、技术和人才吸引到中西部地区来，加强东西部地区之间的交流，分享东部地区的成就，从而促进并加快中西部地区的经济发展，最终缩小与东部地区的贫富差距。

　　6. 降低垄断收入。借鉴其他发达国家的成熟经验，引入竞争机制，降低行业垄断性收入，对必须由国家垄断经营的行业，应加强对个人收入分配的监督和管理，通过提高和拉开个人所得税阶梯档次办法，来调节和平衡收入的差距，坚决打击和严厉惩处腐败行为。

　　三、全力解决家庭承包经营与大市场之间的矛盾

　　自20世纪80年代，我国实行家庭联产承包农业生产经营方式，作为一种生产组织形式在全国推广，在当时的历史背景情况下，调动了广大农民生产积极性，同时为日后实现农业走现代化建设奠定了基础。随着我国经济快速发展，国力日益强盛，经济体制和规模都发生了根本性的变化，一家一户生产方式已经开始显现与规模化、专业化、社会化的组织和生产活动不适应，也跟不上千变万化的大市场，制约了社会生产力进一步发展。目前我国农村生产经营主体还是家庭联产承包责任制，这和集约化的现代农业是否会产生抵触。家庭联产承包责任制已经实行30多年了，该政策在当前农业发展时期也暴露出很多新的问题、新的矛盾，相关专家对农村土地经营方式展开大讨论，问题很尖锐，也提出了很多很好的建议。但是，也有专家指出，现代农业完全可应用在小家庭经营中。即家庭联产承包责任制与现代农业并不相互抵触，家庭承包的经营模式同样满足现代农业的需求。从现代农业的内涵来看，建设现代农业不仅要发展机械化大农业，也要应用良种推广、科学施肥用药、节水灌溉等先进技术。

　　从世界范围来看，农业主要有两种发展模式：一种是人多地少国家的农业，如中国、日本、韩国等，这些国家土地和水资源相对缺乏，大都以小家庭规模的农业经营为主，走资源节俭型道路；另一种是美国、加拿大、法国等国家的农业，这些国家人少地多，土地和水资源丰富，但劳动力相对缺乏，多走大农场、大规模的农业经营之路。资源类型和国情不同，各个国家的农业现代化道路也有所不同。就我国而言，即使到了2020年，其城市化率达到60%，农村人口仍有七亿多，由于我国人均土地占有量少，短期内无法扩大农户的土地经营规模，只能在不改变小农户承包经营体制的前提下，采取集约化经营模式，并大力应用科学技术等手段，在区域化种植、集约化养殖、农产品深加工等方面形成社会化大生产，逐步实现农业现代化。

　　（谢冬生 发表于《世界农业》2014年第12期）