2018年11月5日至12日，受中德农业政策对话工作组派遣，中国农业农村部政策与改革司冀名峰、刘光明、王刚，畜牧兽医局辛国昌、外经中心谢冬生、中国农业科学院魏莎等6人组成调研组赴德国荷兰就环境友好型畜牧业发展情况与政策进行调研。结合中国畜牧业实际情况，从中国现行环境友好型畜牧业可持续发展政策出发提出了相关启示，旨在为中国环境友好型畜牧业政策体系的构建和可持续发展提供重要参考。 

　　一、德国畜牧业发展及行业管理的情况与特点 

　　从不同角度概括德国畜牧业发展及行业管理的特点，我们认为，以下几点是比较突出的： 

　　——畜牧业产业链条各环节分工深化，协作紧密，管理水平高。以生猪饲养为例，种猪生产、仔猪保育、生猪育肥各环节通常由不同农场分别完成，而不是全部集中在一个农场。2017年，德国生猪存栏量为2715万头，共有养猪场24500家，种猪存栏191.7万头，种猪场9000家，自繁自养比例不到1/3。管理水平高的标志是，各地之间生猪调运比较频繁，最远的运距达到800公里，但由于检疫、车辆洗消等生物安全措施到位，动物疫病控制得比较好。 

　　——农场租赁和转让比较普遍，经营规模呈持续扩大趋势。在德国，十年前，经济上可以持续经营的农场最小规模为30公顷，70%的企业经营规模小于50公顷。现在，经济上可以持续经营的农场最小规模为50公顷。农场规模扩大主要是通过租赁、转让、合并实现的。我到调研所到的下萨克森州农民耕种的土地64%是从其他不愿从事农业生产的土地拥有者手中租来的，租金在150～500 欧元/公顷。德国全国农业企业2005年为38.9万个，2018年下降到26万个。 

　　——环保、有机和动物福利理念深入人心，越来越多的农场追求生态种植和养殖。例如，我们考察的德国萨门县（Samern）养猪场（Bodenbamp农场），为了适应猪的自然生活属性，对猪舍进行了改造，使每头猪的生活面积在达到1.5m²，并将划分为休息区、进食区和排泄区3个功能区，这个农场猪舍获得德国农业部的“农业建筑2017/2018”奖。另据德国食品与农业部2016年数据统计，德国有机农业种植面积达到125万公顷，占全国农用地面积的7.5％，增长较快； 有2万多个有机农场，4万多家企业从事有机产品生产，近万家有机产品加工企业。环保、有机已成为欧洲食品消费的趋势。 

　　——行业自律组织在产业服务和行业管理中发挥作用巨大。德国的农业同业公（Landwirtschaftskammmer，简称LK）在行业管理中发挥了重要作用。农业同业公会是农业业主的组织，但同时承担了大量政府赋予的管理任务。农业同业公会既体现了农业业主的利益述求，同时也执行了政府对产业管理要求，是农场利益和公共管理的综合协调组织。农业同业公会同时还承担了大量产业服务工作，如技术推广、市场营销、职业培训、财务和管理咨询等等。 

　　——畜牧业产业监管有力，执法队伍力量强。畜牧业产业执法重点包括环境保护、食品质量安全和动物福利等方面。食品安全和农业部门是人数较多的政府机构。例如下萨克森州食品农业部共有约2500名左右工作人员，而下属消费者保护和食品安全局（LAVES）工作人员达到1000名左右，是最大的局。在食品安全监测方面，德国建立了全国监测网，对饲料、食品和动物疫病等进行监测、抽检和预警管理。 

　　二、德国环境友好型畜牧业政策法规体系 

　　德国推进环境友好型畜牧业发展的核心思想是实现以综合养分平衡管理（Comprehensive Nutrients Management Plan，简称CNMP）。 

　　相应的政策法规包括：《联邦土壤保护法》、《土壤评价法》、《联邦土壤保护与污染场地条例》、《循环经济与废弃物管理法》、《肥料使用法》、《水资源管理条例》以及《可再生能源法》等等。其中内容可以概括为约束性规定和激励性规定。 

　　关于约束性规定的例子：粪污排放处理和对施肥的管理： 

　　1.关于粪污排放处理的要求。德国主要根据农场土地面积与消纳能力来确定动物饲养量，每公顷允许数为：牛3-9头、马3-9匹、羊18只、猪9-15头、鸡1900-3000只、鸭450只。如果养殖场采用农田利用方式来处理畜禽粪便，需要审查配套农田的面积、种植作物种类、农田地势、坡度以及土壤类型等。如果养殖场配套农田无法利用所有粪便，必须要与其他土地拥有者签订粪便消纳合同，以确保养殖场粪污不会对环境造成危害。 

　　2.关于施肥时间和施肥量的要求。德国《肥料法》对畜禽粪便等有机肥施用量、施用时间、粪便贮存时间等有明确规定：冬小麦施用总氮量不超过210公斤/公顷，一般作物耕地施用总氮量不超过170公斤/公顷。关于施肥时间：一般每年两次，春秋各一次，每年的11月15日到次年1月15日原则上不允许施肥。冬小麦种植期间，每年的9月份到4月份不允许施有机肥，同时，在雨雪天气，为了防止氮流失，一般不允许施肥。 

　　关于激励性政策的例子：导向性补贴 

　　在德国，只要农场按照相关规定实行有利于环境保护的生产方式，就可以享受标准为每公顷300欧元的补贴。德国政府对实行种养结合的混合型农场给予20%建设资金补贴。我们在维奇塔县访问了一家建有大型沼气处理设备和空气净化装置的集约化养猪场。政府对这家养殖场沼气发电设施建设给予30%的资金补贴。同时规定电网需优先采购可再生能源发电，沼气发电的电价是火电的4倍。 

　　三、中德环境友好型畜牧业可持续发展的比较分析 

　　（一）中德两国农情不同，所处的发展阶段不同 

　　德国畜牧业资源丰富，80%以上畜产品可以实现自给自足；机械化程度高，畜牧业使用劳动力少；农场收入普遍较高，人均收入在3.6-5万欧元。德国在上世纪80年代即开始重视解决农业环境问题，并且从90年代逐步增强了农业环境保护政策措施。 

　　我国由于人多地少，长期以来以保障农产品供给和增加农民收入为主要目标，关注农业生态环境问题相对较晚，当然最近一些年，畜牧业所带来的环境问题受到了高度关注，并且也出台了一些措施。 

　　（三）中国两国激励政策的协同性和强度不同 

　　德国的环境友好型畜牧业发展激励政策力度更大，协同性更强。 

　　例如，德国农业直接补贴为每公顷每年300欧元，平均一亩地150多元人民币，这几乎就是中国农民种一亩小麦的纯利润。政策的协同性比较强，例如能源政策，前边讲到，根据德国《可再生能源法》，可再生能源上网电价很高，且必须优先采购，沼气发电大约是火电价格的4倍，这对推动利用粪污搞沼气发电十分有利。 

　　中国对畜牧业的补贴政策执行不过10年左右，政策的重点是推进畜牧业的规模化和标准化，对养殖场粪污处理进行奖励只是最近几年才开始。政策协同性不强，例如对沼气设施建设进行了补贴，但对沼气设施投产后的运行没有补贴，很多农民有钱建，但没钱用。 

　　（四）中德两国的农业经营模式不同 

　　德国的农场规模大，种植业和养养殖业结合得比较好。 

　　近些年来，德国75 公顷以下的农场呈减少趋势，75 公顷以上的农场则呈增加趋势。在德国，人们把经营规模在50 公顷以上的农场称为有生命力的农场。农场规模扩大是个趋势。 

　　由于对每公顷土地限养动物数量有规定，且如果养殖场没有足够的粪污消纳土地，则必须与其他种植户或粪便处理公司签订的粪污处理合同，这样激励了种植业和养殖业的结合。 

　　农户是中国农业生产经营的基本单位。2015年，中国有4629万个生猪饲养户（场）（出栏量<500头）、155万个奶牛养殖户（场）（存栏量<200头）；平均饲养规模：养猪户为11.1头、奶牛户为5.3头。小规模饲养户提供了56%的生猪和57%的奶牛养殖。 

　　中国种植业和养殖业结合得还不够紧。相当一部分规模养殖场都没有自己的土地去消纳养殖产生的粪污，这就容易导致畜禽粪污污染环境问题。 

　　（五）中德两国农业从业人员专业水平不同 

　　德国农民接受培训机会更多，农业从业人员专业水平更高。 

　　在德国， 要想成为一个合格的农民，必须经过严格的实践劳动锻炼和学校学习过程。联邦《农民职业培训法》和《农业教育培训法》规定，进入农业职业学校的学生，首先要与农场签订从事农业生产的劳动合同，必须在农场师傅的指导下参加农业劳动。德国的农业职业教育学制一般为3年，学校学习时间占1/3、生产实践时间占2/3，然后参加全国的农业职业资格考试，考试合格人员取得农业职业资格证书方能成为农业工人。 

　　    我国职业农民培训工作从2012年开始试点，近些年来，各级农业部门比较重视，农民培训发展的比较快，职业农业制度正在建立，但总体看但培训体系不完善，缺乏系统性，课堂学习和实践劳动结合得不紧。 

　　四、启示 

　　从德国经验看，我国发展环境友好型畜牧业应当更加重视以下几点： 

　　（一）推进畜牧业产业区域布局的战略性调整，实现畜牧业养殖和畜牧业排放消纳平衡 

　　发展环境友好型畜牧业关键是要解决畜牧业环境排放和排放处理问题。我国畜牧业小规模养殖众多，总体养殖量比较大，这是长期以来区域畜产品自给自足模式导致的产业空间布局结构。应当发挥我国国土面积辽阔的优势，以养殖业排放和消纳能力均衡确立畜牧业区域布局调整。比如让上海郊区的小型养殖户找一块能够消纳粪污排放的耕地比较难，但是黑龙江的养殖户找一块能够消纳粪污排放的地块就比较容易。 

　　（二）增强畜牧业支持政策力度和协同性，促进畜牧业提质增效 

　　对畜牧业发展导向政策进行综合性和前瞻性设计十分必要。后发国家优势之一就是可以借鉴发达国家的发展经验。我们认为，德国在畜牧业业主收入支持政策（保收入）、产业发展政策（保供给）和生态环境政策（保资源环境）三个方面实现了有机结合和合理对接。我国畜牧业发展同样存在解决收入问题、保障供应和保护资源环境问题，这三个方面的政策设计应当进一步细化、实化。如果由于国家财政力量所限，各方面支持政策不能同时出台，但可以根据中央地方财力逐步实施，避免支持政策碎片化。 

　　（三）建立综合养分平衡管理体系，推进种植业和养殖业结合 

　　几千年来，中国传统农业在一个村落范围内自动实现种养结合，由于肥料短缺，畜禽粪便作为宝贵的肥料资源，长期以来并不构成环境问题。最近20多年，随着中国畜牧业的加快发展和规模化推进，畜牧业排放在局部地区形成农田消纳困难，环境问题日益突出。我们应当全面贯彻综合养分平衡理念，实施农田养分管理，充分考虑畜禽粪便养分含量、土壤养分含量，科学施肥，以种定养，以养促种，推进种植业和养殖业相结合，建立循环生态农业新体系。 

　　（四）构建农民培训体系，加强职业培训 

　　畜牧业产业经营管理和技术应用以及环保理念推广最终依靠广大畜牧业从业人员。我国应借鉴德国经验，加快建立组织结构完善、教育层次分明、内容系统有效、理论密切联系实际的职业教育培训体系，全面持续提高畜牧业从业人员专业素养，打造一支具有环保意识、懂技术、会管理的新型养殖业队伍。